农民直接收入补贴的国际比较及对中国的启示

　　农民直接收入补贴是相对于价格支持等间接补贴而言的，所谓农民直接收入补贴是指一个国家或地区的政府为了提高农民收人，或减少农业及涉农政策给农民带来的损失而对农民的直接转移支付。农民直接收入补贴不通过价格或产量等间接手段，政府仅根据事先确定的基期产出水平或其他条件直接对农民进行补贴；而间接收入补贴主要是通过政府计划确定的目标支持价格来鼓励生产，间接保证农民获得较高收入。同时，农民直接收入补贴也不同于政府就整个行业(如科研或基建等)进行的补贴或投人，它的目标只是农民收入，直接对单个的农民进行补贴，使农民能够获得更直接的收入。

　　农民直接收入补贴有广义和狭义之分。狭义的农民直接收入补贴主要是指为了补偿由于价格支持削减或其他攻策调整给农民收入造成的损失而进行的政府支付。广义的农业直接收入补贴是指政府对一切以收入为目标的农民直接进行的补贴或支持，不仅包括狭义的直接收入补贴，还包括农民最低收入保障、农业救济以及农业收入保险。

　　二、国外农民直接收入补贴的比较

　　为适应WTO《农业协议》的要求，各世贸组织成员国自1995年以来，对其国内农业支持政策进行调整和改革，逐步减少农产品市场价格支持，转向增加对农民收入的直接补贴。

　　1．美国的直接收入补贴

　　1996年美国新农业法实施后，除蔬菜和水果外，其他农作物的种植都实现了自由化，并取消了生产结构调整政策，将农业的国内价格支持转变为对农民的直接收入支持，计划7年间(1996—2002年)的直接收入补贴总额为356．26亿美元。美国对于农民直接收入补贴主要采用以下3种方式：①生产灵活性合同补贴。1996年4月美国改革后的新《农业法》引入了此项补贴，它是一种典型的脱钩收入补贴，即补贴与实际生产情况无联系，生产者无论生产什么，均能享受到这种补贴。具体操作是对于种植小麦、玉米、高梁、大麦、燕麦、水稻与棉花的农民，按1991—1995年平均生产量的85％乘以政府规定的单位重量补贴金额。以小麦为例：美国2000年小麦的补贴幅度为45．20美元／t，1991—1995年间平均每公顷小麦单产为3t，据此计算，基期种植小麦的农民每公顷土地的补贴额为115美元。美国计划这一直接收人补贴的总额(1996—2000年)合计为356亿美元，每年递减，同时规定个人最高补贴额不超过4万美元。②耕地休耕补贴。1996年美国联邦农业改革法案将1985年《食品安全法案》休耕1 800万hm2耕地的计划延长到2002年的1 456万hm2。③农业灾害补贴。包括灾害救济、特大灾害保险和多种灾害保险3种情况。美国的特大灾害保险政策很宽松，农民只需要对每种作物缴纳60美元的手续费，但保险程度一般很低，只适用于产量低于正常产量50％的情况。

　　2．欧盟的直接收入补贴

　　欧盟对农民的补贴名目繁多，数额不等。据欧盟有关部门和德国农业部的统计，目前欧盟共同农业政策给农民的各类补贴已达到农民年总收入的50％。除此之外，各国政府还给农民额外补贴，如生态农业补贴、环保补贴等，所有的补贴目的都是保护农民利益，稳定农民收入，促进农业和农村地区健康和谐发展。欧盟对农民直接补贴的主体是“蓝箱”政策补贴，主要包括3种方式：①种植业补贴。欧盟于1993年削减了对谷物、油子和豆类什物的价格支持，同时作为对生产者损失的补偿，欧盟引入了“补偿支付”这种部分与生产脱钩的直接收入补贴形式。对种植业的补贴支付主要基于这些作物1989一]991年间的平均种植面积，并要求大的生产者(谷物生产总量超过92t)休耕10％农田，对于小规模农场不要求休耕义务，所行休耕的土地都可以获得休耕补贴。②休耕补贴。欧盟的休耕补贴分两种。一种是种植面积中所涉及的，每年同面积补贴一起申报，大农场须将休耕作为享受面积补贴的前提条件。此外，大小农场可自由休耕，这种每年一次的休耕享受与谷物同等的面积补贴标准，自愿休耕的面积总量不限，但是享受休耕补贴的上限为耕地面积的33％，超过部分不给子补贴。另一种是多年性休耕，至少休耕10年以上。100hm2以下的农场最多可以休耕5hm2，100hm2以上的农场最多可以休耕l0hm2。这种补贴的标准略高一些，德国每公顷为700马克。③环境保护补贴。欧盟的环境保护补贴是对在农业生产中采取有利于环境保护方向发展的行为给予的资金鼓励，根据实际情况，环境保护补贴有不同的分类。

　　3．日本的直接收入补贴

　　近年来，日本开始对农民进行直接补贴。2000年，日本新出台了对山区、半山区的直接支付制度。此项补贴的对象是处于根据有关法规划定的山区和半山区的农田。对农田的要求是：至少是1hm2以上毗连成块、坡度大(水田1／20坡度，旱田8度以上)、地块小而必须规整(多数地块不满0．3hm2，同时地块平均面积小于0．2hm2)；草地比例高(70％)的草原，有坡度的人工单地；其他特殊情况如农民老龄化比例高、撂荒比例高等情况。享受直接收入补贴的农民除了要符合上述条件外，还必须满足一些特殊要求：农业生产活动必须有助于减少避免撂荒，要促进农村的综合发展，包括防止水土流失、生物保护等。日本的直接收入补贴的理论标准是山区、半山区与平原地区的生产成本差异的80％，并按陡坡地和非陡坡地设定两个标准。

　　4．墨西哥的直接收入补贴

　　从1994年开始，墨西哥政府发起了新的农场计划，向大约占全国农民总数90％的谷物和油子生产者提供直接收入补贴，作为取消作物保护价对生产者的补偿。补贴的基础是1991—1993年间享有政府支持价格的9种作物的平均种植面积，并在1996年取消了作物种植品种限制。这一计划的实施期为15年，前10年补贴额固定，后5年补贴额递减。单个农场能获得的最大补贴额约6 700美元。

　　美国、欧盟、日本、墨西哥所采取的直接补贴政策既有共同之处，也有重要差别。从具体实施的时间和力度上看，美国在先，欧盟次之，日本居后。美国的改革是全面的，力度最强，直接补贴措施与当前生产彻底脱钩；欧盟的改革也是全面的，但尚未与当前的生产完全脱钩，农民享受到的直接补贴与目前的生产有联系；日本的直接补贴仅仅是地区性的、局部的。在补贴程度上，美国的单位面积补贴额相当于欧盟的1／3-1／2，但是按农民人均收入则高于欧盟的2-3倍。美国、欧盟和日本在环境保护和地区发展方面的政策更为复杂一些。尤其是美国的土地休耕保护，实际上是按个案处理的，同时，因为每个农户的要价和地块条件都可能不同，需要对农户的申报逐个审查比较，并确定是否补贴以及补贴多少。

　　三、国外农民直接收入补贴政策对中国的启示

　　中国对农民的直接收入补贴尚未列入财政预算科目，对农民的收入补贴主要包括对粮食、棉花的政府定价收购及保护价收购(1998年后政府逐渐缩小了粮食收购补贴范围，一些地区的小麦和玉米已经退出保护价范围)和农业生产资料价差补贴，以及对农田灌溉设施的投资补贴。前两种属于“黄箱”政策，后者属于专门给予发展中国家的发展箱政策，这两种政策都要承担以后的削减任务。与欧美、日本等国家和地区相比，中国财政对农业的补贴主要集中在农业生产流通领域，补贴方式具有很大的隐蔽性，即使国家投入了大量补贴资金，农民得到的实际补贴却很少。国外的直接补贴政策对中国具有一定的借鉴意义：

　　1．在政策思路上要从价格支持补贴转为对农民的直接补贴

　　国外和国内长期的实践证明，价格补贴政策不是一种好办法。一方面，价格补贴政策效率很低。据经合组织测算，发达国家价格补贴的效率仅仅为25％左右，即政府通过价格支持措施每拿出1元钱，农民获得的仅仅是0．25元左右，同时财政也因为巨额的价格补贴背上沉重包袱：另一方面，价格支持容易扭曲市场信号，会造成不公正的市场和贸易竞争，以及对自然不合理使用、过度使用和浪费性使用等后果。第三，WTO要求在农业中采取更加自由化和市场化的政策，尽量少用或不用价格支持，在这种情况下，又不能使农民的利益受到损失，因此也要求改变对农民的补贴方法。从国内的情况来看，20世纪90年代以来，政府对农业的价格支持水平不断提高。特别是近几年，三大粮食品种按保护价敞开收购占用了政府大量资金。粮食产量确实增加了很多，但农民收入提高的幅度却与政府支出不相称，甚至出现补贴不断增加，农民收入却有所下降的情况。原因主要在于价格补贴的手段和补贴方式。中国采用的主要是在流通领域通过价格支持来进行补贴，补贴的主体是国有粮食收储企业，由于自身利益的存在，国有粮食收储企业无法避免寻租、侵吞国家补贴，侵占农民利益的行为发生，这种价格支持带来效率损失是必然的，政府补贴和农民收入增加也不能对称。同时，由于价格支持水平高于市场，误导着生产者继续提供超额的农产品，引发了持续的“卖粮难”和价格低迷，农民为了多增收就片面追求产量，过量使用导致环境污染的化肥、农药等生产要素，使农产品质量下降，农业环境遭到破坏，尤其是对贫困地区的农民而言，这种现象更严重。

　　2．在实施操作方法上要以总产量作为补贴计算基础

　　无论是美国的脱钩补贴，还是欧盟的补偿支付，都将耕地面积作为补贴基础，而且考虑到了耕地质量的差别。一般来说，耕地面积越多，耕地的质量越好，即单位面积产量越高，所享受的直接补贴就越多。但美国的脱钩补贴与欧盟的“蓝箱”政策最大的不同之外是，一经确定，不再与当前生产挂钩；而欧盟的“蓝箱”政策仍然是以现在的种植面积为计算基础，是与当前的生产相挂钩，只不过计算中的单产不是单个农场的实际单产，而是一个地区的平均单产。由此可见，美国的脱钩补贴与欧盟的“蓝箱”政策相比，明显具有操作简单，节省管理成本，符合市场原则等优越性。

　　3．在补贴政策条件上要考虑农民比例和数量、国家财力、经营规模和方式等重要因素

　　欧美国家的直接补贴政策，是与其特殊条件相适应的：国家财政支付能