农业投入方式的国际比较与借鉴

土地、劳动和资本作为农业生产中基本而重要的要素，随着社会经济的发展和农业产业不断延伸，它们各自在农业生产中的地位也在不断变化。由于人口的增多，土地有限性的矛盾日益突出，资本投入的重要性就更为显著。

　　一、当前我国农业投入的现状分析和加大农业投入的必要性

　　改革以来我国农业和农村经济的发展取得了巨大成就。但是，在国民经济特别是工业长期高速发展的同时，农业滞后及其引发的一系列问题越来越突出；当前，农业形势十分严峻，我国农业不仅现有基础相当脆弱，而且缺乏后劲。农业生产和农村经济发展缓慢，原因是多方面的，就农业生产本身讲，最主要的是要素投入不足。在诸多要素投入中，关键是资金投入不足。农业投入总量的绝对数虽有所增加，但相对份额变化不大且有下降趋势，农业(包括农、林、牧、渔业)基本建设投资占国家基本建设投资总额的比重波动不定且份额极小，1990年为1.51%，1992年降到1.44%，1994年降到0.88%，达到最低点，1996年又增长到1.28%，1998年增长到1.89%，2000年增长到2.69%；国家财政支农支出近几年虽有较多的增加，但财政支农数占国家财政支出数的比重连续下降，1990年为9.98%，1993年为9.49%，1995年为8.43%，1997年为8.30%，2000年为7.75%；同样，农业贷款占金融机构贷款总额的比重也是波动不定且份额极小，1995年为5.97%(1995年包括对乡镇企业的贷款)，1997年为4.42%，1999年为5.11%，2000年为4.92%，2001年为5.09%。农业投入不足，已成为农业发展的“瓶颈”难题，时间过长，使本来就落后的农业因长期价值补偿不足而失去自身发展的活力，使农业生产的物质、技术条件得不到应有的改善。水利失修，基础设施老化，抗灾能力下降；生态环境恶化，森林过伐，草原过牧，沙化面积不断增加，水土流失严重，耕地锐减；农业科技人员大量流失，农技进步缓慢。由此可见，加大我国农业投入十分迫切，同时，当前加大农业投入也是形势所需。

　　(一)当前加大农业投入是全面建设小康社会所需。党的十六大提出本世纪头二十年里，集中精力，全面建设小康社会。由于目前我国城乡二元经济结构还没有改变，城乡差距越来越大，要达到全面小康水平目标，必须全面繁荣农村经济，加快城镇化进程，则必须加大农业及农村投入。

　　(二)当前加大农业投入是解决“三农”问题所需。“三农”问题，关系我国改革开放和现代化建设全局，是任何时候都不能忽视和放松的。增加对农业和农村的投入，则是解决“三农”问题，促进城乡协调发展的重大举措。

　　(三)当前加大农业投入是我国加入WTO条件下所需。我国在加入WTO的条件下，农业面临很大的冲击，要想减小冲击带来的负面影响，而又在不违反WTO规则的框架下，提高我国农产品的质量，使我国农业有好的发展前景，则必须加强对农业的投入。

　　(四)当前加大农业投入是我国传统农业向现代农业过渡所需。美国农业经济学家约翰.梅勒(John.Mdlor)把农业的发展分为原始农业、传统农业：和现代农业三个发展阶段。而目前我国农业正处于传统农业向现代农业的过渡时期，加大农业投入，为农业系统引入新的生产要素，改造传统农业是我国农业现代化进程中首先要面临的难题。

　　那么，如何加大农业投入呢?笔者认为，投入方式的选择至关重要。对国际上农业投入方式的借鉴有助于我们把有限的资金更好地投入到农业上。在此，笔者在阅读了大量资料的基础上总结出几种国际典型的农业投入方式，以求抛砖之效。

　　二、农业投入方式的国际比较

　　(一)政府利用计划手段促使农业发展目标的实现

　　由于农业的基础地位，任何一个国家政府都不敢对农业掉以轻心，都要制定农业计划保证其稳定发展，而农业计划都有相应的投资手段作保障。

　　美国是市场经济很发达的国家，但美国政府早就对其农业经济事务进行了插手和干预，并在市场经济体制下利用计划手段加强宏观调控方面积累了不少经验，最基本的一条就是每项农业计划都有相应的投资手段做保障。当今，美国的农业已处于高度发达水平，政府提出的农产品计划的主要目标是稳定农产品价格和农场主收入。为了实现这一目标，配套了相应的目标价格、差额补贴、贷款率、无追索权贷款、休耕补贴和灾害补贴等投资手段。这些投资手段虽然不是强制性的，但它是有吸引力的，这关系到农场主的切身利益，他执行这项计划，将从利率上得到好处，不执行这一计划，将在利益上受到损害。因此，投资手段既是诱导农场主生产行为趋向农业计划目标的“胡萝卜”，也是迫使农场主接受农业计划的强制性的“棍子”。这就保障了农业计划的有效性和权威性。

　　日本农业还处于中等发达水平，政府提出的农业计划旨在提高农业效率。如1973年曾提出“实现农业高效率十年计划”，1978年又提出“农业十年对策计划”，要求加速农村的农林水企业现代化，改革农业现有结构。为了保障农业发展计划的实现，相应地进行了计划的经费预算，并落到实处。

　　许多国家的经验表明，改造传统农业中遇到的首要障碍是基础设施的缺乏。发达国家政府对农业投入的初期，主要体现在农业基础设施改善方面。美国的大型灌溉设施都是由联邦和州政府投资兴建，中小型灌溉设施由农场主个人或联合投资，农业部也要给予一定的资助。英国农业法规定，凡修建农场的道路、堤坝、供电系统，国家承担费用的2／3。法国政府对农村基建工程的投资一般占工程费用总额的1／4以上，日本政府不但直接投资兴建大型工程，而且提供小型水利工程全部投资的4／5，并为农民负担的部分提供优惠贷款；日本农田改造所需要经费的95%。

　　由中央和地方政府负担，农户只需拿出5%即可。发达国家对农业基础设施的长期大量投资已形成了发达健全的交通和水利设施，为农业的高效运转提供了前提条件。

　　(二)建立政府对农业支持保障制度

　　1、农产品价格补贴。美国、日本、欧盟都在农产品上市季节，根据农产品的生产成本加适当利润确定主要农产品的保证价格。如果生产价格低于保证价格，政府或者是按保证价格直接收购农产品，或者补贴农民出售农产品的价格差额。这是目前发达国家支持农业发展的重要手段之一，价格补贴支出在政府农业预算中一般都占到很大的比重。

　　2、采取优惠的税收。美国在个人所得税、财产税、投资税上都对农业和农民规定了特别的优惠政策，农业投资被认为是农场主合法的“避税所”，采取这种合法途径而获得的税收减免，最高可达应税收入的48%。法国政府对农民购置农机具给予10%税收回扣，购买农机燃料时免税，减少社会捐助费9.5%，减少农业土地税9%，对安置青年务农的土地，在5年中减免50%的土地税。

　　3、对农业保险实行低收费高补贴优惠。农业生产的特点决定了农业灾害发生的高频率性和农业生产的不稳定性，这对农业经济的稳定发展非常不利，因而各国政府对农业保险，特别是种养业保险都比较重视，并实行优惠政策。美国国会于1980年通过了农作物保险修正法案，将联邦农作物保险公司的股金增加两倍多，承保范围几乎覆盖了所有的粮食作物，政府对农场主所交保险费的补贴比例在50—80%，农场主只需交纳少量保险费就可得到全额保险。日本农业对农业保险是强制性的，稻农交纳相当于正常年景10%的保险费，而政府对农业保险以赔偿形式给予了大量补贴，补贴率最高的可达80%，最低的也在50%以上。

　　4、以立法手段加强对农业投入机制运营的有效管理。为了保障农业长期发展的资金投入，规范投资主体的投资行为，防止农业投资的盲目性和随意性，美、日、英、法、原联邦德国等都先后制定颁布了农业投资法。1952年日本政府颁布了(农林渔业金融公库法)和(自耕农维持资金融通法)，以保证农业结构变革所需的资金来源；同时，还在财政、金融等方面制定并采取了一系列的政府法令予以支持。

　　(三)建立信贷对农业的投入机制

　　1、完善农业信贷机制，保障农业信贷需求。美国有一个比较完善的农业信贷体系。它由四个部分组成：一是12个联邦土地银行及地方上的联邦土地协会，专门向农场主提供长期不动产抵押贷款，二是12家联邦中间信贷银行，提供生产和销售的中、短期贷款；三是12家生产信贷公司，由它们组成若干生产信贷协会向农场主提供生产贷款，并由联邦中间信贷银行提供贴补；四是14家合作社银行，向各种农业合作社提供贷款。由于有一个比较完善的农业信贷体系，美国农场主的农业贷款是其金融政策的一大特点，一般低于工业贷款利息1／3—1／2，有的甚至低于存款利息。此外，日本政府从1956年开始设置了“农业改良资金无息贷款”项目，其它私营银行等金融机构从事农业低息贷款，不仅可以得到政府的利息补贴，还可以按惯例补偿因农业贷款而造成的呆帐损失。

　　为了确保农业获得足够的贷款，降低生产成本，一些发达国家建立了附属政府的金融机构，如美国农业部的农户信贷管理局、日本的农林渔金融公库等，资金主要来源于财政拨款，或向中央银行的贷款。美国农户信贷管理局既可以提供长期抵押贷款，帮助农场主购买土地、修建房舍、改良土地和开发水资源等，也可以提供中短期生产贷款，解决农场主购买种子、肥料、牲畜和饲料等。日本政府办的农林渔金融公库的贷款，99%用于农林渔业。贷款范围包括综合农业设施、购买土地、土地改良、植树造林等。

　　2、国家对面向农业贷款的金融机构提资助和补贴。法国农业信贷银行和地区农业互助信贷银行是面向农业的专业金融机构，贷款利率一般只及非优惠贷款利率的一半左右。贷款的期限结构也由短期向中长期转变，2-15年的中长期贷款比例从1950年的20.5%上升到1975年的70%，优惠贷款总额占到农业信贷总额的1／3。银行的利息差额由国家财政负责补贴。日本政府也通过农协发放低利长期贷款，政府负责补贴利息差额，并实行担保，对因各种原因收不回来的贷款，政府承担损失，贷款主要用于农民购买各种现代化技术设备和其他生产资料。为吸引商业银行增加对农业的信贷投入，日本政府还为一部分贷款提供担保。

　　3、信贷投入与土地规模经营政策紧密结合。如原联邦德国政府规定，凡土地面积在10公顷以上的农场，可以得到低息贷款，而10公顷以下的小农场只能获得年利率高一些的短期贷款，其目的是加速土地集中。1977年日本都俯县不满0.5公顷的小农户中，获得长期低息贷款的比重仅为11.4%，而在2公顷以上的大农户中，比重高达55.9%。

　　(四)农户对农业的资金投入

　　在农业现代化之前，农户对农业的劳动投入非常重要，但随着农业机械的普及和城市化的推进，农户的资本投入越来越占主导地位。如美国从1970年到1979年；农业劳动力的投入减少了26%，农机和动力的投入则增加了22%，化肥和农药的投入增加了64%，到1979年每个农业劳动力平均使用价值43000美元的机械、建筑等有形资本，大大高于美国各行业的平均水平(21500美元)，成为一个资本密集型产业。农户对农业的投入占农业总投入的比例不断下降。在法国，农场主大都把他们收入的一半，再加上从农场外部争取的收入，用于农业投资，投资额逐年增加，但农场主的投入资金占农业总投入的比例却不断下降。为了诱导农民增加投资，一些国家还对农业固定资产投资项目进行专项补贴，如日本政府对属于农业固定资产范围的农业基础建设事业，按事业种类，主体不同，根据一定标准，明确规定各方投资费用的负担比例。就灌溉排水事业来说，政府规定属于国家负责经营的，中央财政负担60%，地方财政负担25%，农户负担25%；属于团体负责经营的，中央负担45%，地方财政负担10%，农户负担45%。

　　三、借鉴国际农业投入方式，选择我国农业投入途径

　　由上面分析可见，当前加大我国农业投入迫在眉睫，首要的是要增加国家对农业的资金投入(包括财政、基本建设等)。同时，借鉴西方国家农业投入方式，再考虑到我国国家财力有限的特点，可以考虑动员全社会力量，多方位、多渠道地筹集农业资金。

　　1、切实加大国家对农业的投入

　　我国的国情决定了政府始终是农业投入的重要渠道，而财政对农业的支出则是政府支农的主要手段。没有这一保证，政府支持和保护农业就是一句空话。

　　(1)各级财政部门都要按照《中华人民共和国农业法》的要求增加农业投入。中央和地方各级财政预算内每年用于农业支出增长幅度要高于财政经常性收入的增长幅度，每年财政支农支出的增长水平要高于上年财政支农支出的增长水平。中央和地方各级财政支援农业生产支出、农林水利气象部门事业费、农业综合开发资金支出占财政总支出的比重要逐年提高。并且要明确地方政府在支持与保护农业方面的责任，并用立法的手段约束地方财政部门的支农行为，确保其支农资金稳定增加，及时到位并不得挪作他用。要深化财政职能改革，调整地方财政的存量分配格局，从而重点用于加强地方的基础设施建设和包括农业在内的一些重点基础产业。

　　(2)提高农业基本建设投资占国家基本建设投资的比重。预算内基本建设投资始终是国家农业基本建设投资的主要来源，增加国家农业基本建设投资应首先增加预算内投资。不仅要在投资存量上作适当调整，而且要在增量结构上向农业进一步倾斜。

　　2、增加信贷资金对农业的投入

　　(1)扩大银行的农业贷款份额。银行(主要是农业银行和农村信用社)的信贷资金要优先用于发放农业贷款，保证农业贷款资金能够及时、足额到位；调整农业信贷结构，增加农业中、长期贷款的比重。农业中长期贷款占农业贷款的比重应逐步增加，对中长期农业贷款要实行较低的贷款利率和较长的还款期限。

　　(2)国家给予农业政策性银行资金和政策扶持。完善利益补偿机制，以实现保本经营；增加政策性业务资金来源。农业发展银行可到国内外金融市场融通较长期的资金，其筹资成本高于资产收益的差额，财政适当给予补偿；建立风险基金，增强抵御风险的能力，提高信贷资产质量。

　　3、设立国家农业保险公司

　　(1)建立农业风险基金。其资金来源可以从几方面筹集：国际粮农组织的部分援助资金；从在我国境内经营业务的商业性财产保险公司每年税前保险费收人中提取1-2%的资金，作为农业保险基金；农业保险公司经营的农村财产保险的结余积累；从县、乡以工补农资金中提取一定比例；从每年国家救灾费用中提取一定比例资金；各级公司保险资金运用的增值部分；其他。

　　(2)国家财政要给予一定的政策性亏损补贴和资金投入，国家给予免征税收的优惠。

　　(3)农业保险公司的业务范围应较广泛。包括种植业、养殖业保险；县以下(不含县)农业加工企业、村办企业、农民房屋和农民家庭财产保险。

　　(4)加强立法。对农业保险经营原则、保险责任、保险利率、理赔办法、政府对农业保险企业的补贴等制定法规，用法律形式约束政府和企业的行为，保证农业保险的正常运转。

　　4、提高农业自我积累和发展能力并积极争取更多利用外资

　　积极引导农村集体和农民增加农业资金投入。国家财政对农业的投入，在一定意义上说，是为集体和农民增加对农业的投入创造良好的外部条件。国家财政资金可以引导农民和集体明确农业投入方向，而贴息或补贴性投入又对农民、集体投入给予一定的经济刺激。农村集体和农民投入是农业投入的大头。通过国家财政引导，使农民对农业的投入有一个合理的回报，以增加投入的积极性。并进一步加大农业利用世界银行项目贷款额度、外国政府(混合)贷款项目额度、商业性贷款项目额度以及外商直接投资项目投资额。

　　作者单位：西南财经大学经济学院