欧盟农业环境政策的演变

关键词：共同农业政策（Common Agricultural Policy）、直接补偿性支付（direct payment）、2000 年议程（Agenda 2000）、农业多功能性（multi-functionality of agriculture）

　　摘要：农业环境政策（agri-environmental policy）是一种结合农业生产与环境保护之农业政策，其目的不全然只是为了保育一个较理想的环境而已，更重要的是要取得农业生产活动与自然资源之间，一种永续平衡使用的关系，此种理念相对的在欧洲有较完善的规划与执行经验。

　　欧盟为顺应农业协议之规范，在1992 年共同农业政策（Common Agricultural Policy，CAP）这一波的改革中，除了逐步迈向关税化制度，以符合透明化与逐步自由化之要求之外，此一改革亦促使农业经营模式开始以环境保护做为主轴。进而，于1999 年初的「2000 年议程」中，进行了一个较1992 年之改革更广且更深之CAP 改革，此一改革除了进一步降低价格补贴水准，以走向更多的直接补贴外，更重要的是此一议程中乃积极以环境保护为导向，并以此做为新世纪共同农业政策之走向。

　　进入新世纪后，欧盟共同农业政策面臨的新挑战，除了要满足消费者对农产品在品质、安全性、便利性与多样化之需求外，由于保证价格被认为是间接鼓勵农民大量使用农药、肥料，甚至山区等不适农耕地之不当开发之政策，因此，环保人士及消费者要求农业部门不但要消除环境破坏，更应积极參与环境的建设。由此可見，此一改革措施之目的已将环境议题之重要性提升至与农业生产有相当且对等的地位。

　　除此之外，农业部门被认为亦需肩负农村发展与文化传承的角色，同时也必须减轻新加盟国农村贫穷的问题。因此，新世纪欧盟共同农业政策既逐步将预算方向偏重于改善此類广义环保之问题，欧盟特别主张农业多功能性角色的重要性。由此可知，欧盟的农业新政策不但是所得与生产分離的一种政策，同时亦是一种积极结合生产与环保之政策。

　　为因应世界贸易自由化趋势，欧盟于「2000 年议程」中指出乡村发展将是欧盟未來一个重大的挑战，未來欧盟农业政策将由以市场支持为第一主轴之政策，逐渐转变成新共同农业政策中以乡村发展为第二主轴之政策，并配合其它结构政策与环境政策，以期能使得整体农业、乡村发展与环境保护发挥整合性效果，因此，环境不再是附加的，而是农业与农村发展的基础。

　　一、前言

　　农业环境政策（agri-environmental policy）是一种结合农业生产与环境保护之农业政策，其目的并不全然只是为了保育一个较理想的环境而已，更重要的是要取得农业生产活动与自然资源之间，一种永续平衡使用的关系。而这類政策的重点，不論环境管理之政策标的是着重于对维护与强化环境品质有助益的耕作方式，或是针对因农业生产所造成的负面影响所制订之政策，此种理念相对的在欧洲有较完善的规划与执行经验（Russell，1994; Hodge，1989; Hodge，1991)。因此，本章将介绍欧盟农业环境政策的演变。

　　「欧洲经济共同体」最早是由西欧六国（西德、法国、义大利、荷蘭、比利时与盧森堡）依据1957 年签署的「羅马条约」所成立的，当时是为了促进农业生产力、提高农民收入及稳定市场秩序，羅马条约第三十九条乃规定各会员国应成立「农业共同市场」(common agricultural market) 实施「共同农业政策」(Common Agricultural Policy，CAP)（萧彩凤、黄殷贤、张世明，1999）。而此一政策基本上可說是，法国为了使该国农产品得以顺利销售至德国，而德国的制造业产品得以顺利销售至法国，在兩国彼此相互妥协下的一个产物（Grant，1997）。而欧洲的另一大国-英国，由于在1972 年方加入欧洲共同体，因此，其所采行与建议和环境维护諸多相关的农业政策，并未纳入共同农业政策之中，我们将另以专章介绍英国的农业环境政策。

　　二、欧盟农业政策之沿革

　　共同农业政策自1962 年开始实施以來，实施之初确实达到增加农业产出目的（藍敏全，2001；萧彩凤、黄殷贤、张世明，1999)。然至1970 年以后，由于区内保证价格继续提高，且农药肥料等现代化科技不断推广运用，造成生产过剩并且有许多农产品成为净出口项目，此举乃引发美国等农产品出口国的不满。因此1980 年代初期，除了顺应欧盟成员国之增加，同时为了处理生产过剩之农产品，CAP 乃再歷经1984 年与1988年之农业政策改革，执委会于是提出共同责任原则，亦即不再无限度收购过剩农产品，改采逐步减少对个别农产品支出比重，代之以更重视农民或农村之各项发展计划，諸如对地补助、青年农民创业补助等措施。

　　进入1990 年代之后，农产品生产过剩、库存累积及农业支出膨胀情形不但没有解决且更为严重，高价农产品亦使消费者无法忍受，此外，长期实施进口保护和出口补贴措施來抑低世界农产品价格，亦引发国际间农产品贸易战，使国际农业贸易纠纷频生。这些内外之压迫使得欧盟遂于1992 年再次进行ＣＡＰ之改革，此一改革则自1995 年开始执行。

　　此一改革除了要符合乌拉圭回合农业谈判之协议外，更要满足欧盟各成员国各自的国情， 农业协议中对会扭曲生产与贸易之境内支持总补贴额度（ aggregate measurement of support，AMS），要求必需删减以1986-1988 年为基期的20﹪，此举是对所有以保证价格方式补贴农作生产之政策的一大挑战。欧盟各成员国亦不能幸免于外，以农民所得与生产分離方式的「直接补偿性支付」(direct payment)來补偿农民，是一种普遍采行的替代政策。

　　欧盟为顺应农业协议之规范，于是将此种改革纳入1992 年CAP 改革之中，在这一波的改革除了逐步迈向关税化制度，以符合透明化与逐步自由化之要求之外，此一改革亦促使农业经营模式开使以环境保护做为主轴， 主要决策单位则为DGVI（Directorate-General Ⅵ）（Grant，1997），然而，此一主轴在当时被认为是一种附加的流行物（Clark et al.，1997）。

　　由于国际贸易自由化之要求愈加迫切，更为了提高其农产品之竞争力并因应1999年底之农业谈判，欧盟逐于1995 年底开始拟议「2000 年议程」（Agenda 2000），并于1999 年初在「柏林高峰会议」中达成「2000 年议程」，进行了一个较1992 年之改革更广且更深之CAP 改革，此一改革除了进一步降低价格补贴水准，以走向更多的直接补贴外，更重要的是此一议程中乃积极以环境保护为导向，并以此做为新世纪共同农业政策之走向（Buller，2000；Lampkin、Padel & Foster，2000）。

　　三、农业环境议题在欧盟农业新政策角色之转变

　　因此，进入新世纪后，欧盟共同农业政策面臨的新挑战，除了要满足消费者对农产品在品质、安全性、便利性与多样化之需求外，由于保证价格被认为是间接鼓勵农民大量使用农药、肥料，甚至山区等不适农耕地之不当开发之政策（Potter & Goodwin，1998），因此，环保人士及消费者要求农业部门不但要消除环境破坏，更应积极參与环境的建设。比如农地休耕、农业多元化与环境友善农田措施之采行等。由此可見，改革措施之目的除了为恢復市场平衡及指导生产外，同时也在农业政策中保留社会因子，并且将环境议题之重要性提升至与农业生产有相当且对等的地位(Robinson，1994)。

　　除此之外，农业部门被认为亦需肩负农村发展与文化传承的角色，同时也必须减轻新加盟国农村贫穷的问题（Legg，2000）。因此，新世纪欧盟共同农业政策既逐步将预算方向偏重于改善此類广义环保之问题，欧盟特别主张农业多功能性角色的重要性，其中重点之一是强调农业对维护乡村景观与乡村社会经济发展所产生的功能。而欧盟农业部门除了于WTO 农业委员会议提出农业多功能性（multi-functionality）之外，亦积极參与WTO「贸易与环保」会议，积极就此十三项指标与各国交换意見。由此可知，欧盟的农业新政策不但是所得与生产分離的一种政策，同时亦是一种积极结合生产与环保之政策(re-coupling)（藍敏全，2001）。

　　由于，欧盟之土地约有50﹪是属农业用地，因此，结合环境的新农业政策不仅有助于农业生产力的维持与提升，尤有甚者，环境资源在所得提升后，已被视为一项与农作生产的聯合产物(joint outputs)，因此，举凡水资源之供给、野生动植物之栖息地、乡村景观与开放空间之提供、及具有歷史特色地点之保存，均有赖持续且良好的农业之经营方能达成（Brouwer & Lowe，2000）。

　　为因应世界贸易自由化趋势，欧盟于「2000 年议程」中指出乡村发展将是欧盟未來一个重大的挑战，未來欧盟农业政策将由以市场支持为第一主轴（the first pillar）之政策，逐渐转变成新共同农业政策中以乡村发展为第二主轴（the second pillar）之政策，并配合其它结构政策与环境政策，以期能使得整体农业、乡村发展与环境保护发挥整合性效果，因此，环境不再是附加的，而是农业与农村发展的基础，同时也是农民社会专业生活（socio-professional life of farmers）的基础部分(European Commission，2001；Lowe & Baldock，2000)。以下即针对欧盟新乡村发展政策中关于农业环境之主要目标及其策略措施加以介绍。

　　四、欧盟新农业政策中农业环境政策之内容

　　CAP「2000 年议程」是一个为自2000 年起实施至2006 年为止的新政策，此一新农业环境政策之主要目标乃包括一个能促进乡村地区能拥有一个具愿景且永续性的农业与林业部门；进而需能利用永续性加法维护区域、经济与文化条件，以维持乡村人口，最后则要达成维护并改善乡村地区生活环境与乡村之自然资源（Kleinhanss，2000）。

　　此外，更重要的是生产与所得之分离，搭配生产与环保之结合，如此的转变方向更加重了对环境保护之份量，当各会员国给予申请者直接补偿性支付时，必须搭配不同之环保条件要求，不同申请者之休耕、转作、老农提早退休、贫瘠区域环境改善计划所具有的环境保护意义不同，此时就需靠各种环境指标之评估。每个申请者需满足这些环保要求，而各会员国可自行设计执行之详细规定；依照不同申请者之环保贡献增删一定比率之补贴，甚至可暂停其补贴。

　　这一个阶段的农业改革除了延续1992 年共同农业政策改革的策略外，亦增加了为促进农业现代化与多样化的措施。其中延续1992 年改革的措施，与农业环境关系较密切的为对偏远落后如山区与受到特殊障碍影响地区之补助，补助以确保这些地区农业土地的連续性与永续性使用。而參与此措施的农民必须是至少从农事业5 年，且使用符合保护环境、维护乡村与永续农业等条件的农业经营方式（Dax & Hellegers，2000）。

　　同时，必须确认这些补助金是用于对障碍困难的排除之补偿，且亦必须确定不会有过度补偿的现象。2000 年至2006 年这一阶段期间所核定的补助金额是介于每公顷每年25 与200 欧元(约新台币720 与5,762 元1)之间。至于在环境受限地区的农民，亦可申请每公顷高达每年200 欧元(约台币5,762 元)的补助，以弥补因共同体环境法规执行所产生的额外成本和所得损失。

　　进而，对于农业生产方法上亦有适用保护环境与维护乡村农业环境之补助，此种补助必须对有关于农业与环境之共同体政策目标的达成有所贡献者。这种补助适用的具体农业经营方式有以下五大類（藍敏全，2001）

　　(1) 促进农业土地使用方法，以能共同配合在环境、景观及其特征、自然资源与土地多样化等方面的保护与改进。

　　(2) 推广具环境受欢迎的低密集牧草生产经营方式与管理。

　　(3) 维护高自然价值的农业从事环境。

　　(4) 保护具有景观与歷史性特征之农地。

　　(5) 规划农业环境实际作业。

　　以上这些补助提供给执行农业环境协议至少5 年的农民，必要时，基于环境影响的考量，对特殊种類的协议可要求更长期间之补助。这种补助金额是每年核发，其计算方式是根据过去所得、既定协议下所产生之额外成本与提供针对农民财务上动机的需要而作决定。年度农作物最高补助金额为每年600 欧元(约新台币17,285 元)，特殊多年生作物为每公顷每年900 欧元(约新台币25,927 元)，以及其它土地使用为每公顷每年450欧元(约新台币12,963 元)。

　　此外，延续1992 年之改革措施中亦特别对造林订定补助金，由于林业可以提供乡村地区在经济、生态与社会等方面之功能，因此，对于林业经营有所维护者与发展者乃给与补助。这些补助的目的旨在促进永续性森林管理与林业发展，森林资源的维护与改善与造林地区的推广。不論个人、组织协会或地方机关所拥有的造林地，均可因当地情况调整与环境兼容的造林场而申请补助。而每年每公顷补偿种植面积管理成本的补助金期间不可超过5 年。每年每公顷补偿造林成本的补助期间不可超过25 年。此补助金额针对农民或组织协会在此一期间内，每公顷为每年725 欧元(约新台币20,886 元)，而对私有的个人是每公顷每年185 欧元(约新台币5,329 元)（凌碧鸿，2001）。

　　1 以1 欧元=28.8076 元新台币换算而來，以下所有新台币之金额亦以相同的汇率换而得。

　　最后这一个阶段的农业改革，在促进农业现代化与多样化的十三项措施中，与农业环境保护有直接相关之措施为土地的改良、农业水资源的管理、旅憩休闲、和农业、森林与自然管理有关的环境保护，同时也包括了动物健康的改善、受自然灾害损害之潜力生产的重建，以及适当保护措施的建立等七大项目。这些改革内容使得农民樂于見到对环境的保护将成为未來对农业补贴的主要手段，因此，农民接受补贴，可以视为是农民对乡村地区整体所做的一种照顾与维护工作之报酬。