健全社会主义市场经济条件下的动物卫生安全保障机制

    今年以来，高致病性禽流感在我国局部地区的发生，导致我国禽类产品对外出口全面受阻，国内禽类消费市场萎缩，居民消费安全面临严峻挑战。应该说动物卫生安全问题的日益突出，正在成为各级政府必须正视的一个重大问题。从国际上看，近年来疯牛病、口蹄疫、禽流感、二恶英、O157大肠杆菌中毒等兽医卫生事件频繁发生，动物疫病和畜产品安全突破了传统意义上畜牧业生产及畜牧业经济领域，已经成为世界各国政府和人民广泛关注的公共卫生问题，并对各国政治、经济、社会等诸多领域产生极其深远的影响。据我国兽医研究机构提供的资料显示，近两年分离到的一些禽类病毒对哺乳动物的致病性日趋加强，对人类的威胁正在加大。世界卫生组织(WHO)也认为动物病毒变异后会危及人类。1997年在香港地区暴发的禽流感疫情曾导致6人感染死亡，引起了国际社会的密切关注。去年底亚洲一些国家发生的禽流感疫情再次引起人类感染死亡，引发社会较大恐慌。去年我国发生的非典型肺炎，其病原的起源至今尚未破解，但与动物冠状病毒的相关性已引起广泛重视。在此背景下，尽快建立动物卫生安全保障机制，提高政府对重大动物疫病的预防和控制能力已十分迫切。

    1 动物卫生是公共卫生的重要组成部分

    动物卫生和人的卫生是公共卫生的两大分支，动物卫生也是人的卫生的重要保证，这两者是有机的整体，不能分割开来。WTO-SPS协议所说的“卫生”的内涵就是指人的卫生和动物卫生。动物卫生水平的高低是一个国家和地区综合实力体现和文明程度的标志，动物卫生的概念有狭义和广义之分，狭义上的动物卫生主要包括畜禽疫病防治、畜牧业投入品如兽药和饲料的监督管理、畜产品安全管理以及执业兽医和动物诊疗机构的监督管理，等等，目前我们所能涉及到的动物卫生主要是狭义的动物卫生；广义上的动物卫生还应包括畜禽定点屠宰、动物性产品的出入境检疫和水生动物的卫生管理，等等，动物卫生从工作性质上又有公益性和经营性之分。由政府财政供养的、从事公益性动物卫生工作的人员为官方兽医。公益性动物卫生工作主要包括：组织实施动物计划免疫、强制免疫、强制消毒、动物及动物产品的检疫；动物疫情监测、调查和动物疫情统计报告；协助当地政府实施动物疫情扑灭控制；负责辖区内饲养、屠宰、加工单位和个人动物卫生的日常监督管理；负责动物产品的安全管理与认证以及对执业兽医和诊疗机构的监督管理，等等。依法从事经营性动物卫生工作的人员为执业兽医，执业兽医按规则执业，自负盈亏。

    依据《辽宁省兽医管理条例》，经营性动物卫生工作主要包括动物疾病诊断、治疗、去势术、接产术、胚胎移植术、人工授精术、疾病防治咨询、为含药饲料提供药物处方以及接受官方兽医有偿委托的动物卫生工作。

    党的十六大以来，中央一再倡导以人为本的思想，笔者认为，切实建立动物卫生安全保障机制，对人的健康负责， 就是对人的最大尊重，也是对人的生存权益的保护，按照这些理念和市场经济发展的要求，重新审视动物卫生问题， 我们感到：一是在动物卫生已经成为公共卫生重要部分的情况下，动物卫生工作的地位应该得到进一步提升。二是动物卫生监管体系应该得到全面强化。现行动物防疫体系从组建至今，经历数次改革，行政监管能力已严重弱化，基层防疫体系十分脆弱，疫情监测、疫病诊断等技术支持体系明显滞后。三是动物卫生法律体系有待完善。四是职能定位有待重新明确，应严格区分公益性与经营性动物卫生工作，对承担公益性职能的动物卫生机构，政府在资金投入上应给予充分保障。上述方面既需要从国家这个层次上进行深入研究，地方各级政府也应站在全局的高度予以充分重视，牢固树立大卫生的观念，着力建立动物卫生安全的长效机制。

    2 建立完整的动物卫生组织体系

    按照国际惯例建立官方兽医制度和执业兽医制度，是推进我国兽医管理体制改革不可逆转的方向，于2004年2月11日召开的国务院常务会议明确提出“抓紧制定和实施动物防疫体系和防疫队伍建设规划，推进兽医管理体制改革，提高动物疫病预防和应急反应能力。”辽宁省作为国家设立的辽东半岛无规定动物疫病示范区，无论从国际接轨和示范区自身建设的要求看，推进兽医管理体制改革更具紧迫性。根据中央1号文件和国务院常务会议精神，辽宁省在动物卫生管理体制改革方面率先迈出一步，省级决定成立动物卫生监督管理局，同时，在无规定动物疫病区示范区开展改革试点工作，按照精简、统一、效能的原则，遵循动物卫生监督管理和畜牧生产的行业管理职能适当分开，执法监督和技术检验职能分开，动物防疫、检疫与动物普通病诊疗及经营服务职能分开的“三分开”的基本思路，立足于统一健全机构、转变政府职能、实施体制创新，强化和提升政府对动物卫生工作的管理力度，在机构设置总体框架上突出四个层面。一是在省、市、县级设置动物卫生行政管理机构，全权负责动物卫生公共管理事务，与之相关的职能应从各级农业综合部门中划拨出来，调整到新设机构中。动物卫生监督管理机构为同级政府具有行政职能的直属机构，机构规格与政府其他工作部门相同。二是组建各级动物疫病预防控制中心，作为动物卫生技术支持体系，负责疫病预防、诊断、控制，兽药、饲料质量监测等技术环节。三是在乡镇成立区域性动物卫生监督所，作为市、县派驻机构，组织实施动物卫生监督工作。四是组建各级兽医协会，进一步建立健全执业兽医制度。在推进四个层面的改革过程中，要引入新的用人机制，设定准入门槛，通过严格的考试、考核，选聘录用官方兽医，通过实行兽医资格考试和年度考核制度，来依法规范和管理执业兽医，建设好官方兽医和执业兽医两支队伍。

    3 加强动物卫生法制建设

    动物卫生法制建设是建立动物卫生安全保障机制的根本保证。借鉴发达国家兽医法制建设的基本经验，一个完整的兽医法律体系应包括兽医组织法、兽医行为法和兽医工具法三个组成部分。兽医组织法是指调整兽医及兽医机构身份、地位、职能的法律，是兽医法律体系的基本法。按主体职能和性质可划分为兽医法和兽医机构法。兽医行为法又称兽医业务法，是指对兽医业务活动进行规范和调整的法律，主要包括动物疫病防治法、补偿法和动物利益保障法。兽医工具法是指兽药及兽医器械的生产、经营和使用以及各种兽医票证的印刷、流通和管理等方面的立法。基于兽医立法的三个基本架构，我国应按照WTO相关规则和国际动物卫生法典的要求，全面推进动物卫生的立法进程，及早启动兽医法和兽医机构法的立法工作，使从业兽医的管理有法可依。尽快修改、完善《中华人民共和国动物防疫法》，增加经济补偿和动物福利等法律条款，进一步完善相配套的兽医行政法规、规章和动物卫生标准及规范体系。

    4 建立稳定的财政保障机制

    动物卫生工作是政府行为、公益事业，在资金和经费上必须给予全力支持和保障，各级政府应该研究确定将防疫经费纳入财政常规预算的内容，建立起较为稳定的财政保障机制。要增加专项经费支持，保证对一类动物疫病和人畜共患病实施封锁、扑杀、免疫、消毒、监测和组织防疫工作的需要，保证重大动物疫病的预防控制和疫情的及时扑灭。要按照示范区建设的模式，加大基础设施投资，确保防疫设施逐年得到改善。承担公益性职能的各级动物卫生工作人员，应得到政府财政的供养，其人员经费、工作经费应全额列入各级财政预算，并享受应有的社会福利待遇。

    5 建立健全突发重大动物疫病应急反应机制

    建立和完善突发重大动物疫病紧急控制机制，历来被当前世界各国所高度重视，在外来病、突发病及新发病暴发并对国家经济构成威胁时，通过启动这一机制，可以很好协调政府部门和有关各方，利用各方面资源快速有效扑灭疫情，防止疫情扩散，减轻疫病损失。我国的畜牧业生产,受地区差异、千家万户分散饲养以及流通情况复杂的影响,存在重大动物疫病发生和流行的风险。因此，建立重大动物疫病应急机制十分重要。建立突发重大动物疫病应急反应机制，组织协调有关方面对突发重大动物疫病进行控制和处理，是各级政府义不容辞的责任。近年来各地在紧急疫病反应方面做了大量工作，普遍建立了重大动物疫情应急指挥部，制定重大动物疫情应急预案，增加了疫病应急的财政资金投入等，但从实战出发，还应做更细致的工作。一要制订详细的应急反应计划，在计划中对每项应急工作如何开展、谁来做，需要什么手段和条件，在什么时间完成都应规定得十分清楚，这样才能给快速反应的组织和责任追究制度的实施提供科学依据。二要进一步完善疫情监测和预警预报系统。突出疫情监测在预警预报中的地位，加大对疫情监测的投资，改进疫情监测的方法和程序，对高风险区要加大监测的密度。要严格疫情报告制度，坚决打击地方保护主义，加强疫情管理的信息化建设，提高突发重大动物疫情的早期预警预报能力。三要建立必要的应急技术储备、物资储备，在数量和质量上要有明确要求，要建立应急储备金制度，并做到专款专用，随用随补。四要加强相关人员的培训和培养，已经组建的动物疫情应急处理预备队，每年应定期组织演练，提高对突发疫情的处理能力。五要重视对公众特别是养殖业主、经营业主的宣传教育，让公众了解动物疫病的危害、临床症状、传播途径、报告方式，普及疾病预防控制知识和相关法律常识，使重大动物疫病应急措施的实施，建立在更广泛的社会基础上。