澳大利亚畜产品质量保证制度及启示

     摘要：中国畜产品质量和安全问题受到广泛关注，畜产品质量问题已成为中国畜牧业进一步扩大其国内外市场和增加农民收入的主要瓶颈。本文在考察澳大利亚畜产品质量保证制度的基础上，介绍了澳大利亚畜产品国家质量保证制度实施的基本情况和主要类型，并总结澳大利亚两类具有代表性的畜产品质量保证制度的具体功能和运作经验。本文还讨论了澳大利亚经验对中国畜产品质量保证制度建设和实施的有关启示。

     近年来，中国畜产品安全和质量问题受到广泛关注。中国畜产品出口受阻的主要原因之一，是畜产品中兽药残留、重金属等超标而导致质量下降(翁鸣，2003).中国加入WTO为扩大畜产品出口创造了更多的机会，但中国畜产品质量较低却是扩大畜产品出口的主要障碍。同时，中国国内消费者对畜产品质量的要求也在不断提高(田维明、周章跃，2003)。畜产品质量问题已成为中国畜牧业进一步扩大其国内外市场和增加农民收入的主要瓶颈。质量问题是中国农业发展中的一个顽症，如果不解决这个顽症，中国农业只能自毁前程(朱文根，2003)。因此，构造和实施中国国家畜产品质量标准保证体系迫在眉睫。本文旨在通过对澳大利亚畜产品国家质量保证制度建设和实施情况的考察，探讨澳大利亚经验对中国畜产品质量保证制度建设和实施的启示。

     一、澳大利亚畜产品生产质量保证制度实施概况

     澳大利亚畜产品出口到70多个国家，年出口收入近50亿澳元，出口量占本国畜产品总产量的6096左右，畜产品质量在全球享有较高的声誉，是全球最主要的畜产品出口国之一。澳大利亚畜牧业的全球竞争力与其畜产品的国家质量保证制度密切相关。在澳大利亚，畜产品生产质量保证制度(QualityAssurance，QA)一直受到政府和产业界的极大关注(RodCox等，2002)。随着消费者对食品安全要求的升级以及国际竞争环境的改变，澳大利亚在实施畜产品质量保证制度的过程中，不断调整和完善其已极为先进的畜产品生产质量保证制度体系。

     澳大利亚畜产品质量保证制度的基石是“国家销售者声明”制度。NVD制度是澳大利亚国家立法通过在畜产品生产中强制实施的质量保证制度。NVD制度的实施几乎覆盖了畜产品的所有生产者。如果销售者的畜产品没有NVD的记录，其畜产品在市场上几乎无法销售。同时，澳大利亚有一些畜产品生产质量保证制度是供应者自愿参加和实施的。这些自愿实施的畜产品生产质量保证制度一般是为了满足市场对畜产品质量标准的更高要求，这些标准一般高于NVD的质量标准。例如，出口到欧盟的畜产品需要有澳大利亚“国家畜产品认证计划(NationalLivestockIdentificationScheme，NLIS)”标记。到2002年6月，在澳大利亚，畜产品生产者除了实施NVD质量保证制度以外，大约占屠宰量43%的肉牛和9.6%的肉羊生产实施了“羊牛特别质量保证计划(CATTLECAREandFLOCKCARE，CC／FC)”。针对一些特殊的畜产品市场要求(例如欧盟)，澳大利亚许多大型畜产品生产出口企业同时实施了NLIS。随着世界农产品贸易自由化进程的加快，澳大利亚畜产品有了更多的出口市场机会。根据市场对畜产品的质量要求，越来越多的畜产品生产者加入到一些更高质量水平的畜产品生产质量保证计划中。

     近几年，在新鲜牛肉和出口活羊中，澳大利亚也曾发生过低水平农业化学品残留事件，尽管化学物的检验结果比可能引起人类健康问题的含量标准低得多，但这仍引起澳大利亚政府和相关组织的高度重视。他们针对畜产品生产和市场环境的变化，对畜产品质量保证制度不断进行修订，使它更加完善。他们认为，制度的完善是畜产品质量保证的前提，高品质是澳大利亚畜产品保持可持续发展和国际竞争力的核心问题。

     二、澳大利亚畜产品质量保证制度的类型和功能

     在澳大利亚畜产品质量保证制度体系中，有不同层次、不同种类和不同目标的畜产品生产质量保证制度。但从政府管理和对生产者控制力的角度来划分，主要有两大类型：一是国家强制实施的满足消费者食品安全需要的畜产品生产质量保证制度；二是生产者自愿实施的畜产品消费者质量保证制度。这两类质量保证制度在实施过程中，在质量标准、内容、对生产者的约束力和市场目标等方面有一定差异(见表1)。

     (一)强制性的畜产品生产质量保证制度

     强制性的畜产品生产质量保证制度是指通过国家或州议会立法强制实施的畜产品生产质量保证制度。在澳大利亚畜产品生产质量保证制度中，具有强制性的质量保证制度主要是NVD。

     在澳大利亚，NVD的畜产品质量标准是最基本的市场准人标准。对生产者销售的畜产品状况，NVD制度要求生产者公告一些有价值的信息。关键的信息是，畜产品销售者要声明其产品“不含化学残留品”，同时要对其有关“化学残留物品”的风险承担责任。NVD的实施，在制度和畜产品质量标准上提高了澳大利亚畜牧业的市场竞争力。其主要功能有：

     满足消费者对食品安全和健康的要求。在澳大利亚，消费者调查结果显示，85%以上的消费者相信他们的肉食品目前是“有安全保证的”。同时，肉食品安全与肉食品质量相比，人们对肉食品安全更加关注，认为政府应对国家肉食品安全负最大责任。

     2.市场准入。澳大利亚的NVD标准是畜产品进入市场的最基本条件，这一质量标准有不断提高的趋势，畜产品生产者如果没有NVD的记录，其产品很难进入其国内销售市场。澳大利亚NVD标准对于发展中国家的畜产品出口可能也是个很高的门槛。因此，澳大利亚NVD标准的实施，一方面提升了国内畜产品的质量标准和出口市场竞争力；另一方面又对本国畜产品市场起到一定的保护作用。

     3.风险控制。在澳大利亚，NVD的实施基本上确保了所有生产者能满足人们对畜产品安全的需要，同时，NVD的相关记录线索将帮助畜产品生产者承担最小安全风险责任。如果畜产品质量安全发生问题，通过NVD的相关记录可以追查到供应链上真正的责任人，谁造成的问题谁负责。

     (二)自愿实施的畜产品消费者质量保证制度

     自愿实施的畜产品消费者质量保证制度是指为了满足消费者对更高质量水平的畜产品的需求，由国家畜产品产业管理部门或组织协会制定和实施，畜产品供应者自愿参加的畜产品质量保证制度。在澳大利亚，自愿实施的畜产品消费者质量保证制度主要有：国家畜产品认证计划(NLIS)、牛羊特别质量保证计划(CC／FC)、畜产品生产质量保证计划(OnFarmQASchemes)、奶业质量保证(DairyQA)、欧盟标准(EuropeanGoodAgriculturalPractices，EUREPGAP)、供应链联合质量保证等。

     本文以在澳大利亚自愿实施较为广泛和具有代表性的NLIS为例。NLIS在澳大利亚的影响越来越广泛，它是生产者自愿参加的国家畜产品质量保证制度，它的目标是为澳大利亚畜产品生产者创造全球竞争优势提供条件。其主要功能有：

     1.制度供给。NLIS为澳大利亚畜牧业的发展提供了一个信息化、自动化的服务平台。它建立了向生产者提供改善农场经营管理、质量信息反馈与跟踪制度的基本框架，为整个畜牧业产业链的一体化创造了条件。

     2.服务供给。NLIS可以提供完整的自动化的针对单个牲畜的电子管理系统。它能根据每头牲畜的原始资料、活动状态等信息，在线分析牲畜表现和潜力。它同时能向生产者提供牲畜管理决策、市场决策、饲养品种决策、运输管理、检查、理解质量标准、价格的基础导向等服务。

     3.连接市场。NLIS运作体系连结着国内外畜产品市场，并且得到许多国家市场准人的认可。它具有掌握市场消费热点产品、保护成员在国内市场和出口市场的份额的功能，为成员提供一个创造更高价值的机会。

     4.系统兼容。NLIS既满足NVD的要求，同时，该系统在“化学残留检测和电子认证系统”等方面支持更高层次的畜产品质量标准制度，例如牛羊特别质量保证计划(CC／FC)，这有利于降低畜产品质量管理的成本。

     三、澳大利亚畜产品质量保证制度的实施和管理

     澳大利亚畜产品在世界市场上享有的信誉和拥有的竞争力，是与澳大利亚科学的畜产品质量保证制度的实施和管理分不开的。本文以澳大利亚最有代表性的畜产品质量保证制度NVD和NLIS为例，来探讨澳大利亚畜产品质量保证制度的实施和管理过程。

     （一）NVD制度的实施与管理

     1.NVD的组织机构。NVD由澳大利亚“国家肉食品安全委员会(SAFEMEAT)”负责组织实施和管理，国家肉食品安全委员会是联邦政府、州政府的一个职能部门。国家肉食品安全委员会专门建立了一个NVD工作组负责组织实施和稽查管理。

     2.NVD的实施与管理。第一，畜产品销售者声明表。所有畜产品销售者将统一编号，畜产品销售者可以到当地政府机构、加工厂、州农业部领取NVD表，也可以要求有关部门通过传真、邮寄或E—MAIL发送。此表一式三份，首页原始记录由畜产品生产者保留，中间绿页用于畜产品运输，底下粉红页由NVD记录的管理部门保留。国家销售者声明表的主要内容和要求包括：①畜产品销售者要对其声明产品的化学残留物风险承担责任；②不要销售畜产品给“畜产品出口中断”或其销售的畜产品处于“扣留期间”的屠宰加工者；③激素增长促进剂使用状况(HormonalGrowthPromotantstatus，HGPS)，即要求声明牲畜一直没有使用激素，使用粉红标签表明无激素；④化学杀虫剂使用是否在10周以上，以及畜牧生产环境是否会受到化学杀虫剂的污染；⑤销售者和饲养牲畜的基本情况；⑥所有内容必须由销售者本人回答，最后确定签名。

     第二，稽查与惩罚。稽查制度是澳大利亚NVD的规则基础，NVD的稽查是非常细致的，它要确保畜产品生产的所有细节是正确的，并且要完全执行NVD标准。稽查是强制实施的，销售者如果粗心大意或提供错误信息将面临被起诉，对个人生产者将处以12000澳元罚款，对公司的罚款将高达44000澳元。

     (二)NLIS的实施与管理

     1.NLIS的组织机构。NLIS由澳大利亚国家农业部负责组织实施，所有成员的牲畜在NLIS中要获得国家农业部的权威认证标志。该组织拥有一个“国家数据库”，这个“国家数据库”由澳大利亚肉类和畜产品委员会(MeatandLivestockAustralia)管理。

     2.NLIS的实施与管理。第一，NLIS的确认标记。NLIS要求成员的每只牲畜具有机器可识别的标记，“国家数据库”根据此标记能够追踪每头牲畜从出生地到屠宰的所有资料。国家畜产品认证标记有两种类型：一种是标明牲畜出生地饲养的白色标记，它仅能系在或植入出生地饲养的牲畜身上；另一种是标明牲畜非出生地饲养的橙色标记，它是系在或植入离开出生地或遗失标记的牲畜身上。NLIS标记使用现代化的雷达识别标签(RadioFrequencyIdentification，RFID)，有两种形式：一种是外系标签式；另一种是可植入牲畜体内的标签(针对特殊市场要求)。生产者移动“标签”属于违法行为。

     第二，NLIS对成员的设备要求。NLIS具有现代化的智能管理系统，同时对使用终端设备有一定的要求，虽然这一制度不强迫成员购买终端设备，但成员要获得该系统完善的和高水平的服务及进一步的利益，就需要安装网络的终端设备，包括读卡机、电子秤和电脑等。

    

     第三，成员加入与计划实施过程。畜产品生产者加入和实施NLIS项目，一般分四个阶段：第一步，收集信息。生产者可从农业部、其它农业组织或国家肉畜产品委员会那里获得该项目的具体信息，包括项目成本、利益和所需设备等，从而决定是否参加。第二步，资源设备。即调查在农场中实施NLIS所需的额外技术设备能否满足要求，同时确保所有设备的兼容性。第三步，实施计划。即使用NLIS的识别标记。第四步，使用数据。即获取信息服务。NLIS数据库的数据主要来自市场和管理部门，它能为成员提供资料保存、信息反馈和管理等在线服务。

     四、对中国畜产品质量保证制度建设的启示

     澳大利亚构建的以食品安全为起点，以市场利益为动力，法律与市场诚信并重，通过与畜产品消费市场的连结，对整个供应链进行质量控制的畜产品质量保证制度对中国构建和完善畜产品质量保证制度有着借鉴意义。

     1.从中国的实际出发，构建一个具有中国特色的畜产品质量保证制度体系。从澳大利亚的经验来看，畜产品质量保证制度的构建和实施既要符合本国的生产力水平、满足消费者对食品安全的基本要求，又要满足某些特定市场的要求。中国还没有建立起一套有效的畜产品QA体系，同时，现有的畜产品QA制度没有明确的市场目标，制定的各种质量标准不能与国际标准完全接轨。中国畜产品QA制度的构建应该包括两个层次：第一层次是根据中国的产业水平和食品一般安全标准来确定中国的食品安全质量标准。这一标准要具备普遍适用性，并且应给予权威认证。它应在首先确保消费者食品安全的基础上，考虑到中国农产品市场的开放性特点和有利于提高中国畜牧业的市场竞争力。第二层次是针对特定消费者的畜产品质量保证。制定和实施符合特定消费者市场的畜产品质量标准体系，能为扩大中国畜产品的市场份额、增加农民收入创造机会。在第二层次的畜产品的制度构建中，对规模较大市场特殊的质量要求，应在第一层次的基础上，根据消费者对QA的要求和其QA标准的兼容性，在产业内设立统一的、具有很强市场针对性并且得到消费市场认可的畜产品QA标准，例如，专门针对畜产品的主要出口市场的QA标准。而对于规模比较小的市场的特殊质量要求，在畜产品质量标准制定中不必考虑，由供需双方直接调节。

     2.强化中国畜产品生产质量保证的法律约束性，提高产业内的诚信水平。澳大利亚畜产品质量保证制度是建立在对生产者的法律约束和生产者诚信基础上的。中国畜产品QA制度的构建和实施首先要强化法律对生产者的约束性，通过立法强制实施“畜产品生产质量安全标准控制”制度。同时，法律需要提供畜产品交易双方遵守事前确定的标准和条件的诚信保障。在此基础上，促使产业内形成一个共同的诚信理念，即食品安全保证是畜产品质量保证的基础，食品安全和销售者诚信是进入这一产业的一个公开、直接、基本的成本，它是消费者期望的基本水准。否则，没有法律约束和诚信作为基础的畜产品QA制度将只会是一种摆设。

     3.充分重视畜产品生产者实施QA制度的效率。畜产品生产质量保证制度为消费者食品安全和对畜产品的质量要求提供了一种制度保障，但只有生产者的主动参与才可能保证该制度的有效性。否则，它会由于实施畜产品质量保证制度成员少而低效甚至流产。据笔者对澳大利亚生产者实施畜产品质量保证制度动机的调查，生产者通常有以下几种动机：第一是进入市场。实施QA的生产者可以顺利进入相关市场。第二是生产者借助QA的稽查和认证在市场上证明自己的诚信。第三是实施这些质量保证制度可以得到政府在这方面的直接成本补贴，例如，质量认证成本的减免补贴。第四是实施生产质量保证制度可以与产业或公司集团相联系，从而获得公司在生产质量管理方面的支持。

     因此，在中国要建立一个高效的畜产品质量保证制度体系，需要从畜产品供给链的末端即消费市场开始(市场准人和市场机会)，也就是消费者认为合格的畜产品供应商才能参加市场交易。同时，要给生产者或供应商显示，符合食品安全或其它市场质量要求的产品能产生强大的市场效益。例如，澳大利亚实施NLIS计划的畜产品生产成员可以获得较为稳定的国内外畜产品市场份额。另一方面，在建立和实施国家畜产品质量保证制度时，政府应从战略的角度考虑这是向中国畜牧业提供现代农业产业制度的一个过程和机会。在实施初期，政府应对实施的直接成本给予补贴，以鼓励生产者和销售者主动参与。

     4.创新畜产品QA制度实施的组织体系。从澳大利亚畜产品QA制度实施的组织体系看，畜产品QA制度的实施组织包括两类：一是管理组织，二是实施组织。在中国，这两类组织运行都面临组织创新的挑战和机会。笔者认为，一方面，中国政府原农业产业主管部门要转变职能，担当起建立和实施畜产品质量保证制度的任务，以减少新建管理组织的成本。另一方面，中国分散农户的畜产品生产与市场连接，增加了市场交易成本和质量控制成本。这就需要创新产业经济组织，提高中国农户生产的组织化程度。

     5.构建畜产品供应链质量保证制度。从澳大利亚畜产品质量保证制度的构建和实施经验中，笔者发现，澳大利亚的任何一项畜产品质量保证计划的实施都包含了对整个产品供应链的质量控制，而且形成了一个利益共享、责任明确的完整的产业价值链。在中国，应从战略的角度来构建和实施畜产品供应链质量保证制度。通过对构建和实施畜产品供应链质量保证制度的经验的总结，全面创新中国农业产业组织制度和管理制度。这是一条全面改造中国农业产业，提升中国农业国际竞争力，实现农业产业化经营战略性转变的重要捷径。