着力构建粮食生产的长效机制

     粮食始终是关系经济社会发展的全局性问题。新中国成立以来，特别是改革开放以来，我们靠政策、靠科技、靠投入，成功地解决了亿万人民的温饱问题，实现了农产品供求总量基本平衡、丰年有余的历史性跨越，取得了用世界上不足9％的耕地养活世界上近21％的人口的辉煌成就。但要看到，我国粮食生产的基础还不稳固，投入比较少，抗灾能力弱。特别是在今后相当长的时期内，随着人口增加和社会发展，粮食需求将不断增长，而制约粮食生产的因素会越来越多，耕地资源减少的势头难以逆转，水资源短缺的压力进一步增大。粮食供求偏紧运行，将成为我国经济生活的一种常态。

     为扭转粮食耕种面积、产量连续几年下滑的趋势，近年来党和政府采取了一系列恢复和发展粮食生产的政策措施，这是中央从全局和战略的高度加强宏观调控的重大举措。由于政策驱动、市场拉动和工作推动的综合作用，今年粮食生产出现了重要转机，夏粮和早稻已获丰收，秋粮长势良好，全年有望实现9100亿斤的预期目标。但目前出现的粮食增产带有明显的恢复性质，当年粮食供需还存在一定缺口，发展粮食生产仍是一项长期而艰巨的任务。从根本上讲，解决我国的粮食问题，关键是要立足于加强粮食综合生产能力建设，构建起粮食生产稳定发展的长效机制。

     建立耕地资源保护和有效利用的长效机制。耕地是极为宝贵、难以替代的稀缺资源，是粮食生产的基础。恢复和发展粮食生产，必须有必要的耕地面积作保障。目前，我国的耕地资源及其保护状况不容乐观。一方面，耕地资源少，面积只有18．51亿亩，人均仅为1．43亩，2003年粮食作物播种面积14．91亿亩，占农作物耕种面积的65．2％；另一方面，耕地质量下降，据10个省的调查结果分析，目前土壤有机质比1990年下降了0．35个百分点。因此，只有建立耕地资源保护和利用的长效机制，才能把耕地减少控制在最低限度，协调好粮食作物与经济作物的矛盾，不断改善和提高耕地质量，为提高粮食产出能力奠定坚实基础。

     从近几年的情况看，建立耕地资源保护和利用的长效机制，重要的是应处理好三个关系：一是处理好建设用地与农业用地的关系。理顺这一关系的关键是：树立和落实全面协调可持续的科学发展观，严格依法办事，坚决守住基本农田这条红线。按照实行最严格耕地保护制度的要求，当前需要修改完善《土地管理法》，贯彻落实《农村土地承包法》和《基本农田保护条例》，严格土地利用规划，完善非农占地的占补平衡、利益补偿和审批制度，遏制多占耕地的利益驱动，坚决查处违法违纪行为。要把基本农田保护区落实到地块，建立档案，绘制成图，使每一块土地的信息公开透明，便于农民和社会监督。二是处理好粮食作物与经济作物的关系。粮经争地是个客观现实，在一些地区矛盾十分突出。调控好粮食作物与经济作物的种植比例，关键是形成利益平衡机制。在市场经济条件下，应主要运用包括粮食直接补贴政策在内的经济手段，使两类作物的种植基本做到收益均衡。三是处理好用地和养地的关系。提高地力是一项根本性措施，要抓紧“沃土工程”建设，加大对改善耕地质量的投入。在政府扶持下，鼓励集体和农民投工投劳进行农田治理改造，支持农民通过种植绿肥、增施有机肥和秸秆还田等办法培肥地力，引导农民运用综合农艺、生物和工程措施提高耕地质量。要充分利用农产品优势区域布局规划的成果，改进耕地制度，优化种植结构，增加复种指数，提高耕地利用效率。

     建立科技支撑的长效机制。依靠科技提高粮食单产水平，是今后我国粮食生产发展的必由之路，是保护和提高粮食综合生产能力的核心。长期以来，农业科技为粮食增产作出了重要贡献。但由于种种原因，近些年农业科技的重大突破性成果较少、科研投入和推广经费不足、农技推广体系不健全、科技管理体制与机制不完善等问题越来越突出，农业科技发展及应用难以满足农业特别是粮食生产发展的需求。因此，应该把科技因素作为增产粮食的重中之重，努力转变农业生产增长方式，建立起科技支撑的长效机制，最终依靠科技进步解决好中国的粮食问题。

     从粮食生产的长期实践看，建立科技支撑的长效机制，需要紧紧扭住四个环节：一是用激励机制来推动农业科技创新。要进一步强化政府对农业科技投入的主体地位，建立以政府为主导、社会广泛参与的多元化投入保障机制。改革和完善专业技术职称与科技成果评价制度，建立适应市场经济要求的技术与成果评价机制和分配激励机制，鼓励广大科技人员多出成果、快出成果。二是用市场机制来促进农业科技成果转化。要引入市场机制，加快科技成果的集成、转化和提高，用项目带动的办法，引导资金、人才向重点区域、重点作物、重点技术倾斜，鼓励农业科技单位、大专院校等应用研究人员投身农业科技推广主战场，加快推进科技成果产业化。三是用体制改革来整合农技推广的资源和力量。要构建以国家农技推广机构为主体，科研教育单位、农产品加工企业、农民合作组织广泛参与的基层农业技术服务网络；坚持农科教、产学研结合，鼓励科研教育单位建立农业技术示范和教学基地；扶持龙头企业和农民专业合作组织开展多种形式的技术推广服务，促进粮食和农业的标准化生产。四是用政策扶持来引导农户应用农业科技。组织实施“农业科技入户工程”，要工作到村、措施到户，充分利用各种教育培训资源，发挥科技示范户的辐射带动作用，多渠道、多层次、多形式地开展农民科技培训，同时通过优惠政策调动农民学科学用科学的积极性，以不断提高广大农民的科技文化素质。

     在实施科技兴粮战略中，各级农业部门责任重大。当前，要坚持高产与优质并重、数量和效益统一，突出抓好主导品种、主推技术和主体培训，全面提高科技对粮食生产的贡献率。要以提高粮食品质和产量为目标，加快推进以良种培育、良法栽培和防灾减灾为重点的科研攻关；抓紧完善主导品种、主推技术的评价及推介制度，构建以主导品种、主推技术和主体培训为载体的推广示范工作机制。要以宣传贯彻《农业机械化促进法》为契机，加快拓展以粮食作物机耕、机播、机收为关键环节的农业机械化发展领域，改进耕作方式，降低生产成本，提高劳动生产率。

     建立粮食生产基础设施投入的长效机制。增加农田基础设施建设投入，是保护和提高粮食综合生产能力的重要基础与前提。我国粮食生产连续几年减产，在很大程度上是由于农业基础设施建设滞后、抗御各种自然灾害的能力减弱造成的。因此，要尽快建立粮食生产基础设施投入的长效机制，关键是要加大对连接田间地头的小型农田水利等基本项目的投入，不断增强粮食综合生产能力。加大粮食稳定增长的基础设施建设，要在四个环节上下功夫：一是建立以各级政府为主体的投入机制。

     在现有农业基础设施建设投入的基础上，加大中低产田的改造力度，增加小型农田水利设施建设投入，重点支持主产区和粮食大县的粮食生产基础设施建设。处理好产销区的利益平衡关系，鼓励销区到产区建设粮食生产基地和粮食加工业，形成销区支持产区的新局面。二是实施一批重大工程建设项目。今年全面启动的国家优质粮食产业工程，已在13个粮食主产省区的484个县（场）逐步展开。

     按照国家优质粮食产业工程建设规划，要重点实施优质专用良种育繁、病虫害防控、标准粮田建设、现代农机装备和粮食加工转化项目，争取到2007年末建设5000万亩标准粮田，新增粮食生产能力120亿公斤，到2010年再新建标准粮田1亿亩，粮食生产能力再增加100亿公斤左右。应以优质粮食产业工程建设规划为指导，加大有关投资项目的资金整合力度，明确投资思路和重点领域，根据不同类型地区粮食生产的特点，选择不同的支持重点和优先顺序，有针对性地加强粮食生产基础设施建设。三是强化粮食生产基础设施建设的全程管理和监督。为加快建设进度、保障工程质量、发挥资金效益，在建设项目立项时就要明确管理和维护的制度与责任，加强对项目建设和工程进度的动态跟踪与检查监督，建立相关工程建设与管护的责任追究制度和协调机制，力求做到建一个成一个。四是引导社会力量投资建设粮食生产基础设施。对龙头企业、农村社区、农民合作组织和种粮大户投资粮食生产基础设施建设，应给予必要的扶持。同时，鼓励和引导包括外资在内的各类资本参与粮食生产基础设施建设。建立保护主产区和种粮农民积极性的长效机制。主产区对全国粮食生产大局有着举足轻重的作用。黑龙江、吉林等13个粮食主产省区耕地面积占全国的65％，粮食产量占全国的70％以上，提供的商品粮占全国的80％以上。农民是粮食生产的主体，农民种粮积极性的高低是粮食生产发展的决定性因素。因此，调动主产区和种粮农民的积极性，是发展我国粮食生产的根本。

     保护和调动主产区和种粮农民积极性，重要的是建立政策倾斜和利益补偿的长效机制。一是要使主产区政府抓粮不吃亏。扶持政策要向主产区倾斜，加大财政转移支付力度，帮助主产区卸掉"包袱"；农业投资和项目要向主产区集中，帮助主产区加快发展养殖业和农产品加工业，促进粮食转化增值，把粮食生产优势转变为经济优势，带动主产区经济的发展。二是要使农民种粮划得来。进一步落实和完善"三补一减"政策，建立对种粮农民的收入补贴机制。今年实施的对种粮农民的直接补贴、良种补贴和农机补贴等政策，调动了农民种粮积极性，深受农民欢迎，应继续稳定，逐步完善，不断强化，使之制度化。要加快农民税费改革步伐，做好免征农业税试点工作，力争5年内全部取消农业税。三是要稳定种粮收益预期。最低收购价既是政府向农民发出的价格信号，给农民一个稳定的价格预期，又是政府引导市场粮价走向，调控粮食价格的重要手段。当市场粮价低于最低收购价时，国有粮食企业入市收购，以稳定粮价，减少农民因粮价下跌造成的损失。要在总结今年落实稻谷最低收购价政策经验的基础上，进一步充实和完善最低收购价政策，使之长期化。同时，进一步深化粮食流通体制改革，加强粮食宏观调控，搞活粮食市场流通，更好地发挥市场机制的调节作用。

     建立粮食生产抗风险能力的长效机制。粮食生产面临着自然与市场双重风险。与世界多数国家相比，我国各种自然灾害发生频繁，市场机制还不健全，农民既缺乏抵御各种自然灾害的能力，也难以规避市场波动带来的损失。为防止粮食生产大起大落，应建立粮食生产抗风险的机制，提高种粮农民抵御自然风险和市场风险的能力。建立粮食生产抗风险能力的长效机制，主要是通过制度创新，建立风险规避和损失补偿机制。要加快大宗粮食作物的政策性保险试点，在良种生产基地和商品粮生产基地逐步开展农业灾害保险。积极探索政府引导、农民投保、企业参与、合作保险、市场运作的新机制，努力走出一条适合我国国情的政策性农业保险新路子。健全粮食期货市场，在完善现有粮食期货交易品种运行规则的基础上，逐步增加粮食期货品种，规范市场交易行为，发挥期货市场的价格发现和风险规避作用。大力推进粮食产业化经营，建立企业与农户之间利益共享、风险共担的经营机制，增强农户抗风险的能力。

     加强粮食综合生产能力建设，构建粮食生产稳定发展的长效机制，是确保我国粮食安全的根本大计。各级农业部门一定要站在战略和全局的高度，充分认识抓好这项工作的重大意义，按照中央的统一部署，以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导，牢固树立和贯彻落实科学发展观，在各级党委、政府的领导下，开拓创新，扎实工作，为提高我国粮食综合生产能力，确保国家粮食安全做出应有贡献。（原载《求是》杂志2004年第21期）