农业国内支持：中国顺“世”调整的选择

     作为世界贸易组织（ＷＴＯ）的成员，中国应全面履行加入承诺和ＷＴＯ农业协定，制定和出台对各种农业政策时，受ＷＴＯ农业规则的约束。而农业国内支持政策是所有这些政策中最重要的一项内容，是目前ＷＴＯ新一轮农业谈判的焦点问题之一，对推动整个多哈谈判进程具有至关重要的作用。这项政策的调整走向对一个国家的农业发展具有深刻的影响。对于传统上就是农业大国的中国来讲，其意义更是非比寻常。中国到底该选择怎样的农业国内支持政策，才能既满足ＷＴＯ的要求，又符合中国的利益？

    

    发达国家的农业补贴有增无减

    

    应该说乌拉圭回合谈判达成的ＷＴＯ农业协定在一定程度上改善了国际农业贸易环境，但是，对农业提供巨额补贴仍然是发达国家农业政策的基本出发点，这使中国和其他发展中国家的利益受到严重损害。

    

    国务院发展研究中心研究员程国强在接受中国经济时报记者采访时说，尽管《农业协定》将国内农业支持政策划分为“绿箱政策”和“黄箱政策”进行管理，鼓励各国减少对农业的价格干预和贸易扭曲的黄箱措施，尽量采取与农业生产“不挂钩”的收入支持和其他绿箱措施。但大多数发达国家仍然采取多种黄箱支持措施补贴其国内农业，美国、欧盟等还将过去属于黄箱政策的补贴措施，转化为绿箱措施支持，由此会继续刺激农产品生产，增加出口。

    

    程国强的研究表明，自２０００年开始，即使发达国家能够很好地履行《农业协定》规定的削减农业补贴义务，发达国家能够使用的黄箱补贴空间仍然较大。尤其值得注意的是，少数主要发达国家尽管在乌拉圭回合农业谈判中承诺约束和削减农业补贴，但实际上近年又开始增加农业补贴。如按照美国承诺的农业补贴减让表，自２０００年起，美国的农业综合支持量?ＡＭＳ?不能超过１９１亿美元的上限。由于自１９９８年以来，美国连续４年对农业实施紧急补贴措施，使美国农业补贴急剧增加，２０００和２００１年，美国农业综合支持量已逼近约束上限。美国２００２年颁布的新农业法，更是大幅度增加补贴，因此，今后极有可能突破其向ＷＴＯ承诺的农业补贴上限，从而违背对国际社会的承诺。这意味着美国农业补贴政策改革已经出现倒退迹象，由此有可能引发新一轮全球农产品贸易保护主义的抬头。

    

    中国农业支持措施相对较少

    

    与发达国家对农业的这种巨额补贴措施相比，中国农业国内支持总量水平并不高。

    

    有测算表明，我国多数年份和多种农产品的农业国内支持总量目前可能仍然是个负数（国家财政支农和粮棉油价格补贴总和扣除农民实际负担的各项税费，再扣除农业国内支持市场与边境价格之后余额），尤其是农业生产者支持水平为负数是普遍的结论。按照ＷＴＯ口径，我国目前使用的绿箱措施只有６项，分别是政府一般服务、粮食安全公共储备、国内粮食援助、自然灾害救济、环境保护计划和支持地区发展，而其他６项发达国家广泛使用的支持措施基本上没有使用，尤其是我国有关农民收入的补贴水平更低，措施使用更少，效率更差。旨在通过转移支付途径增加农民收入的补贴措施是我国农业国内支持措施中最缺乏的。

    

    程国强说，他们的研究表明，中国绿箱政策补贴存在的主要问题表现在：

    

    农业绿箱政策支持总量低，管理体制不完善。尽管中国在农业科研、基础设施建设等在支持总量上具有较高水平，但由于体制原因，这些支持并没有全部真正用于农业部门。在农业基建支出统计数据中，用于城市防洪等的水利投资占有较大的比重，也使真正用于农业的基建支持需打折扣。中国目前绿箱支持不仅在总量上与有关发达国家与发展中国家差距较大，而且在管理体制上可能差距更大。

    

    农业绿箱政策支持结构不合理。ＷＴＯ《农业协定》生效以来，各成员国调整了农业价格与收入支持政策，由过去侧重于农产品价格支持与市场干预，转向对农民进行直接收入补贴，通过农业结构调整、资源储备以及区域发展来建立与生产不挂钩的收入支持体系，由此减少政府预算压力，改善农产品市场扭曲状况。中国目前对农业的支持，除“政府一般服务”支持项目外，主要手段仍是价格干预，还未建立既符合国际农业规则，又能有效支持农业发展的农民收入支持体系、农业结构调整支持措施，以及农业信息服务、市场营销服务等支持体系。

    

    因此，在总量上增加投入，从结构上调整和完善农业国内支持体系，应是今后中国农业改革的基本方向。

    

    支持政策调整势在必行

    

    在国际上补贴不减，国内支持力度有限的背景下，中国该如何进行农业支持政策调整呢？

    

    中央财经领导小组办公室局长唐仁健说，在中国入世后的三年时间里，中国已经在政策目标做了三方面的调整：更关注农民收入的增长，更加注重对农民权益的保护，更加注重生态建设和环境的保护。在具体的政策方面我们也做了一些努力和调整：一方面加大了对农业的投入量，并按照ＷＴＯ规则的要求进行了完善。第二个方面就是在推进市场化改革方面迈的步子比较大。中国的农产品（主要有粮食）计划和调控的范围和领域大一点，但是在两年前把沿海大的销区省粮食市场完全放开的基础上，今年在产区也把市场、价格各个方面全都放开。

    

    中国还对农村税费进了改革。这项改革从２０００年开始到现在已经是第五个年头。上一轮的改革简单的说就是把各种不断来自政府还是集体的收费全部取消，把其中比较合理的部分加到农业税，把农业税由３％提到７％。今年３月全国人大会上温家宝总理宣布五年之内考虑要逐步减免以至取消农业税。

    

    唐仁健说，除此之外，我们在农村的土地制度改革方面，除了继续稳定土地的承包权和承包关系，还对非农建设占用耕地而对农民赔偿比较低的这个突出问题采取措施，开始加以制止。同时对农村金融方面也借鉴美国、泰国等国家的经验，采取了一系列改革举措。比如允许外资来兴办为农业、农民服务的多种所有制的金融组织。允许搞一些比较灵活、多种形式的向银行进行抵押担保的方式。  

    

    程国强说，在政策选择上，限于国情国力，中国在总体上不可能采取与发达国家比拼补贴水平的政策，应该在这些方面做出努力：

    

    ——积极参与ＷＴＯ新一轮农业谈判，建立能够约束发达国家农业补贴的新规则和新机制，坚决要求发达国家削减农业补贴，形成公平竞争的国际农产品贸易环境。第一，严格规范绿箱政策标准。将现行《农业协定》绿箱政策分类中的“直接收入补贴”、“不挂钩的收入补贴”、“收入保险及安全网计划”纳入ＡＭＳ（农业综合支持量）计算，并要求逐步削减，防止具有补贴能力的发达国家以此名义增加农业补贴。第二，取消蓝箱政策的例外规定，将现行蓝箱政策措施纳入ＡＭＳ计算并承诺削减义务。第三，严格限制黄箱补贴。一方面要求缩小甚至完全取消发达国家农业黄箱补贴微量允许空间的要求；另一方面应容许发展中国家对受到补贴的农产品实施进口限制措施。

    

    ——抓紧改革中国国内农业补贴政策，加强对农业的支持措施。第一，加大对农业科研、推广、病虫害防治、市场信息服务、基础设施建设、农业结构调整等“绿箱政策”的支持力度，加强农产品质量标准体系、病虫害防疫防治体系、质量检测检验体系、市场信息体系等建设，提高中国农业整体素质和国际竞争力。第二，加快建立“黄箱”补贴机制。从中国实际出发，借鉴国外经验，研究在ＷＴＯ规则允许框架内建立能够支持农民收入和保障粮食安全的价格补贴制度。第三，加快农村税费改革步伐，着力减轻农民负担。就目前的情况看，这是对农民最大、最直接的补贴。

    

    ——建立应对国外农业高额补贴的应急机制，对那些受到补贴的国外农产品，实行进口限制政策，将发达国家增加农业补贴对中国的冲击控制在最低程度。