2005年国家粮食宏观调控目标及政策建议

     保持粮食年度产需平衡和粮食市场的稳定是国家粮食宏观调控的长期任务，也是2005年宏观调控的总目标。由于宏观调控目标是通过一系列统计指标来体现的，根据对粮食形势的总体判断，对2005年的粮食宏观调控具体目标可以从以下三个方面进行分析：

    首先是粮食产量。一提到政府重视粮食生产，大部分人认为就是要实现粮食增产。实际上，粮食产量增长并不是越多越好，多了就成了包袱，这在历史上是有深刻教训的。政府重视粮食生产，笔者认为并不能完全理解为就是单纯追求粮食产量的增加，正确的内涵应该是生产出与需求量相适应的粮食产量和适销对路的粮食品种。不是粮食少的时候政府应该重视粮食生产，粮食多的时候也应该重视粮食生产，无非是调控的目标不同而已。这一点是政府今后实施宏观调控时应该引起注意的。

    根据2004年粮食供需状况，2005年粮食产量目标建议确定为4700亿公斤左右为宜，大体上比2004年增加100～150亿公斤。从粮食总需求情况看，2005年国内粮食总需求将继续稳定在4900亿公斤左右，与产量目标水平相比，产需缺口在200亿公斤，考虑到现有粮食库存和净进口情况，留有一定的产需缺口是理性的。如果产量水平达到或超过4900亿公斤，就有可能出现粮食卖难、粮价大幅下跌，给政府宏观调控工作带来被动。按照4700亿公斤的粮食生产目标，2005年粮食播种面积应该恢复到16亿亩左右，比2004年增加6000～7000万亩。三大主要粮食品种的产量目标可以确定为：小麦1000亿公斤，稻谷1800亿公斤，玉米1150亿公斤。

    其次是粮食价格。有人认为政府既然重视粮食生产，就应将粮食价格保持到一个较高的水平，以促进农民增收。从调动农民种粮积极性、统筹解决“三农”问题考虑，这样认为有一定的合理性。但是笔者并不赞成一定要让政府把粮价维持在一个较高的水平。一是粮价高虽然能调动农民的种粮积极性，促进粮食增产，但粮食增产后，在市场供求关系作用下，价格会自然回落，这是市场调节的正常规律。在已经实行市场经济条件下，靠政府调控只能影响粮价，但不会改变市场粮价运行趋势。二是粮食购销已经市场化，粮食价格由市场机制决定，政府要想逆市场规律而不顾，将粮价维持在一个较高水平，付出的代价将是相当沉重的，且难以取得预期的效果，1997年开始实行的粮食保护价敞开收购政策带来的教训是深刻的。三是在市场供求关系规律调节下，目前市场粮价已经涨到一定水平。基于此，笔者认为，即使明年粮价有一定幅度的回落也是合理的，只要不超过一定幅度，政府不应干预过多。从调控目标上看，市场粮价下跌幅度只要不超过10％，政府应由市场调节。

    第三个指标是净出口。2004年预计净进口将超过200亿公斤，主要是两大品种进口量大。一是小麦预计进口70亿公斤左右。二是大豆预计进口170亿公斤左右。由于国内大豆需求主要是靠国际市场来满足，进口数量最终是由国内市场决定的。在粮食净进口数量调节上主要是对进口小麦的数量调控。建议针对国内小麦供需情况，2005年小麦进口量以不超过50亿公斤为宜（含2004年已订货尚未到货的约30亿公斤）。

    在国家粮食宏观调控具体政策上有以下几点建议：

    第一?继续稳定2004年已出台的各项支持粮食生产的政策措施。继续推进粮食购销市场化改革?尽管2004年我国粮食购销已经全面市场化，完成了多年来粮食流通体制改革的任务，但是仍有一些改革政策需要按照市场化原则进一步调整。

    第二，合理确定粮食最低收购价格。2004年国家对市场供求偏紧的重点粮食品种稻谷实行了最低收购价格政策，实践证明有其积极的现实作用。这一政策在2005年将可能继续实行，并有可能会增加小麦主产区的小麦最低收购价格政策。对是否有必要在2005年继续实行最低收购价格政策笔者不再进行讨论，现在重要的问题是如何合理确定小麦、稻谷最低收购价格。有人认为，政府已经出台的粮食最低收购价格只能稳定或提高，不能降低，这实际上是一种观念上的误解。粮食购销市场化后，粮食收购价格主要由市场供求形成，政府出台的支持价格只是一种调控信号，这种调控信号能否有引导意义，主要取决于是否与市场规律相一致。粮食最低收购价格水平的确定必须遵循市场规律，根据年度粮食供求关系的变化情况进行调整。从粮食形势变化情况看，2005年的粮食市场形势将会在2004年供求偏紧得到缓解的基础上进一步好转。国家在确定2005年小麦、稻谷最低收购价格时，必须充分考虑粮食市场供求的变化，适时调整最低收购价格。如果粮食最低收购价格制定过高，不仅会扭曲市场形成价格的机制，而且也不利政策的贯彻执行，执行的结果必将使政府背上沉重的包袱，重现1997年出台的粮食保护价敞开收购政策执行结果的局面。实质上，在市场经济条件下，国家制定的粮食最低收购价格是一种支持价格，按照经济学支持价格理论，支持价格是政府为了扶植某一行业的生产而对该行业产品规定的高于市场均衡价格的最低价格。确定支持价格的原则是以均衡价格为底线，定价原则是以保证生产者能够收回成本并有适当收益，目的是支持该行业生产者能正常生产下去。2004年，国家制定的稻谷最低收购价格是在稻谷短缺条件下制定的一个对生产者有很强吸引力的价格，旨在鼓励生产者扩大生产，其定价水平已远远超过粮食生产者的生产成本，生产者有相当大的获利空间，这在当时是临时应急措施，不能作为一项长期政策执行。按照支持价格定价理论和对2005年市场粮价水平的预测，为充分发挥市场定价机制作用，建议国家出台2005年小麦、稻谷最低收购价格每公斤应不超过1．40元为宜。  

    第三，进一步完善中央储备粮垂直管理体系。自2000年中央储备粮垂直管理体系建立以来，中央储备粮管理规范、调度灵活的运营机制初步建立，实现了“确保中央储备粮数量真实、质量完好；确保国家急需时调得动、用得上”的管理目的。但是随着粮食购销市场化的发展，中央储备粮垂直管理体系作为国家粮食宏观调控的重要载体地位日益凸现。按照规定，在市场粮价低于政府公布的最低收购价时，国家将指定中央和地方粮食储备企业按最低收购价格入市收购。在2004年执行稻谷最低收购价格政策中，中央储备粮垂直管理体系发挥了重要作用，但也暴露出了一些需要尽快完善的问题。因为近几年建立中央储备粮垂直管理体系主要是围绕实现国家“两个确保”的目的进行的，随着国家赋予其宏观调控任务的增加，该体系要进一步完善。建议：一是国家要采取措施，支持中央储备粮垂直管理体系在粮食主产区建立一批面向生产者直接收购的网点，以服务执行最低收购价政策的需要。二是建立临时调节储备粮制度。对按国家最低收购价收购的粮食暂时作为临时调节储备，在管理上按中央储备粮管理政策执行。销售时全部在规范的批发市场公开拍卖，或应用电子商务在网上公开挂牌销售，形成盈利专项用于国家粮食最低收购价收购使用，出现亏损由中央财政足额补贴。

    第四，实行灵活的粮食进出口政策。在粮食进口方面要按照ＷＴＯ规则采取灵活措施对粮食进口加以限制。同时，采取积极措施，鼓励粮食出口，特别是玉米的出口，利用国际粮食市场平稳运行的时机，抓住机会，有出有进，运用国际市场，调节国内粮食供求，确保国内粮食市场稳定运行。

    第五，加快建立国家粮食供求和市场预警信息系统。此外，国家还应建立粮食应急机制，完善粮食应急保障体系，一旦粮食市场发生异常波动，国家就能及时采取调控措施，确保粮食市场和价格的稳定。