减免农业税之后 下一步如何走?

    “从今年起，要逐步降低农业税税率，平均每年降低1个百分点以上，五年内取消农业税。”3月5日，国务院总理温家宝在十届全国人大二次会议上的讲话引起广泛关注。

    然而，由于地区之间经济发展极不平衡的现状，在一些欠发达地区和以农业为主要产业的县、乡，减免农业税显得任重道远。

    根本的出路仍在于体制改革

    “可以不交公粮了，这是以前根本不敢想的好事。”河南省三门峡市湖滨区菜园乡的农民郑在常对本刊记者算了一笔账：他家有2亩3分地，一年在农业上的纯收入也就400多元。而他们一家三口所交的农业税，按三门峡市税费改革后每人29.4元的标准算，一年要交近90元。郑认为如果免征农业税，可以为他家减轻不小的负担。

    然而，与农民不同的是，一些县、乡的干部们并未显得特别高兴。

    看着眼前笔直的与国道相连的水泥路，杨元仓心里犯了嘀咕。杨是河南省三门峡市湖滨区交口乡杨家沟村村长。

    据了解，修这条路时，杨家沟村获得了6万元的县财政拨款，但最后实际造价达到13万元。“2002年前，这不算问题。因为这笔欠款可以通过向各家各户摊派来解决。但2002年开始摊派方式已被明令禁止了，除了农业税和农业税附加，我们不准再向农民伸手要钱。”杨元仓说。

    国内一些已经历了税费改革的以农业为主业的县、乡财政，在农业税取消后将面临更大考验。

    乡镇财政“断炊”

    据记者在河南农村调查了解，农村税费改革实施以来，目前乡镇财政的常规收入一般是由三部分组成：一是由财政局收取的农业税费部分，这部分以农业税为主体；二是地税收入，包括地方工商税收和企业所得税、个人所得税等；三是国税收入(增值税)留存部分，一般占国税收入的1/4。

    “在一些农业为主的区县，农业税一般占当地财政收入的30%以上，有的甚至可以达到70～80%。”中国社会科学院农村发展研究所研究员朱钢说。他介绍，有的地区农业税收入直接并入乡财政，有的地区则是上缴县财政后再根据实际需要返还乡里。

    “对于农业为主的地区和中西部贫困地区来说，地税和国税收入所占比重是很低的，所以取消农业税对当地财政的影响很大。”华中师范大学中国农村问题研究中心吴理财教授对中国《新闻周刊》说。

    根据吴理财的调查，以皖北濉溪县祁集镇为例，2001年该镇农业税收入343万元，地税和国税收入只有20万元，合计财政收入363万元。同样的例子在该省还有存在。

    实际上，在此次减免农业税的政策出台之前，县、乡财政收入已经因为2002年～2003年间的税费改革而大大降低了。

    安徽省2000年农业两税(农业税和农业特产税)是37.61亿元，比改革前减少11.64亿元，再加上被取消的屠宰税和农村教育集资5.26亿元，全省乡村两级政策内减少财力就达16.90亿元。其中，乡镇财政减收13.96亿元，平均每个乡镇减少收入75.46万元。

    如果取消了农业税，根据税费改革和减免农业税政策的相关精神，像祁集镇这样的乡镇，政府机关的运作就只能依靠国家转移支付来维持。

    但转移支付能在多大程度上解决乡镇财政困难呢？答案似乎并不乐观。

    基层财政的出路难题

    财政部部长金人庆在今年十届人大二次会议上作的财政预算报告中提到，中央财政拟安排农村税费改革专项转移支付资金396亿元，增加91亿元。

    2000年安徽省开始农村税制改革，在“三取消”(取消屠宰税、乡统筹、劳动义务工税)后，中央财政给安徽省的转移支付达10多亿。

    2003年随着农村税制改革在十几个省的铺开，中央财政对此的转移支付达306亿元。

    但是，这对于缓解基层财政的紧张状况却只是杯水车薪。以安徽省宣城市文昌镇为例，全镇10个行政村，2000年共收两税18.8万元，加上10万元的转移支付，平均每个村收入仅2.88万元,连维持村干部工资及日常经费都不够。

    中央的转移支付主要是为了填补税费改革带来的地方财政空洞，但实际上，乡镇财政的支出要远远大于以农业税为主的财政收入，而这个落差部分，中央财政转移支付没有覆盖到。

    “这光靠中央转移支付是不能解决的。”国务院发展研究中心农村经济研究部部长韩俊说。他指出，现在乡镇财政普遍存在机构臃肿，冗员过多的问题。这其实是乡镇财政紧张的重要原因。有统计显示，现在中国每40个农民就养一个乡镇干部，达到了历史最高水平。

    据国家统计局对1030个小城镇的调查，每个镇的机构一般都在30～40个，包括农机站、水利站、城建站、计生站、文化站、林业站、广播站、土管所、财政所、派出所、工商所、邮政所、供电所、司法所、信用社、法庭等等，可谓五脏俱全。其中镇属机构的干部人数平均为158名，上级政府派出机构的干部人数为290名，都超出编制人数的数倍。

    华中师范大学中国农村问题研究中心教授邓大才讲述了一个在调研中了解的事：2002年，有一个县在税费改革中，县长在大会上说，财政部门的税收人员数量，根据乡镇人口的数量配备，每一万人配7名财税人员，根据这个标准这个县有一个12万人口，光收税的就要配84人！

    “这显然是极不正常的。”邓大才说。他分析，根据有关法律和制度，乡镇政府是农村地区最基层的政府，其机构设置不要求与上级政府的部门相对应进行对口设置，因而它同时也应是机构设置最简单的一级政府。“但是法律对于乡镇政府机构设置的审批程序却没有严格的规定，造成机构设置随意性大，机构和人员不断膨胀，使得干部工资和公务费开支巨大。”邓说。

    同时，邓教授还认为，现在乡镇财政承担着许多本不该由它承担的支出，这成为乡镇财政压力的另一重要来源。例如，许多本应该由国家承担的基础教育、公共医疗、基础设施建设等项目的支出，现在基本上都是由各级地方政府在承担。

    “中央请客，地方埋单”的现象在教育上表现尤其突出。

    据韩俊对湖北襄阳县的调查：1990～2000年，襄阳县教育经费各级财政预算拨款占40.58%，其中乡级财政为34.33%，县财政为6.25%，省级以上仅为0.1%。

    农民负担反弹的隐忧

    “减免农业税不应该是一个孤立的政策。”三门峡市委党校经济教研室副主任李建波认为。这一政策将会使农民负担有所减轻。但是这种减轻是暂时的，一旦需要建设农村公共品，农民的负担又反弹上来。

    “必须彻底理顺各级财政之间的关系。”邓大才说。

    1994年分税制改革，基本确立了中央和各省之间分税财政体制的基本框架。中央对省的财政体制，直接决定了各省对下进行财力分配的资金总量。从而形成了中央与省，省与地市(或县)，地市与县，县与乡镇四对分配关系。

    受“财政自利”影响，各级财政普遍形成财力集中在上，事权承担在下的分配格局。而处于五级财政底层的乡镇财政，往往是话语权最少的。在这种情况下，乡镇财政不可避免地成为县财政转嫁财政危机的一个重要渠道。

    其结果是“乡镇财政高比例的收入上解和返还补贴”，缺乏财政自主权的乡镇政府在巨大的支出压力下，不得不在制度外“另辟蹊径”谋求资金收入。

    实际上，根据邓大才的实地调查，目前农民负担在湖南、湖北这些产粮大省已经开始出现反弹了。“洞庭湖地区有一个县原来农民的人均负担是110元，现在加了30元，不加这30元政府机构已经维持不下去了，等于原来的农村税费改革又回到了起点。”邓大才说。

    李建波认为：“减免农业税的减负效应只是这项改革的第一步，下一步税费改革的核心是县、乡财政体制，同时必须加大乡镇机构改革的力度，精减机构，为改革铺平道路。”