WTO框架下国际农业政策走势分析

     一、进入21世纪以来，适应WTO农业谈判的要求，世界各国特别是美国、日本、欧盟率先进行了国内农业政策的调整，就其农业政策创新的内涵来看，呈现出明显的阶段性特征，那就是一改过去孤立的农业保护体系，转而走向主动而全面的农业支持，从而向世人表明了维护WTO推动国际贸易自由化的决心与信心。

    尽管农业保护与农业支持在目的上存在着较大的一致性，但是，如果我们从农业保护与农业支持的内涵及特征来看，二者又会呈现出显著的区别。首先，从二者的基本内涵界定的视角来看，所谓农业保护就是政府采取一系列政策措施来保障本国或本地区农业生产的正常发展与农业收益的有效获取，在这里更多地是强调了政府的功能与作用；而所谓农业支持则是政府适应农业发展内在规律要求，在充分尊重市场运行机制的前提下有选择地对本国或本地区农业发展与收益获取进行适度适时的政策支持，在这里更多地是强调市场机制的支撑作用。其次，从二者的构成要素来看，农业保护主要包括以关税与非关税为中心的贸易保护、以财政支持与信贷贴息为中心的出口补贴以及价格支持为中心的生产补贴；而农业支持则主要涵盖以农田保护、水利建设、生态环境、结构调整、科技推广、素质培训、食物安全等政策对象的财政公共投资与多样化的绿色补贴。第三，从二者运行的特征来看，农业保护是一种封闭式地消极保护，是政府主观愿望与农业被动接受的不和谐结合，由此决定了其制度绩效的低下与国际市场的人为破坏；而农业支持则是一种开放式的积极保护，是政府主动设计与农业自主配合的有机耦合，其政策效应显然是经济的、高效的。第四，从二者实施的后果来看，农业保护由于过份倚重于政府的权威与力量，难以充分调动农业系统本身的自我保护能力，因而往往以市场机制的扭曲与市场信号的迟钝为代价，最终不利于本国农业竞争力的增强与国际农产品贸易自由化程度的提升；而农业支持由于是建立在市场机制有效运作的基础之上，充分尊重了农业生产发展的内在规律，并以“对贸易不发生或最低程度发生扭曲”为目标追求，因此，其最终结果必然是农业生产自身潜力最大限度的释放、农产品国际竞争力的有效增强以及国际农产品市场的高效运转。

    正是基于以上4个层面的不同，为适应国际农产品贸易格局的变化与WTO农业协议的内在要求，以美国、日本、欧盟为代表的世界农业发达国家正在积极有效地推动本国农业政策体系由农业保护向农业支持的历史性转轨。美国《2001年农业安全法》以及《2002年新农业法》的颁布实施，标志着美国政府农业保护政策向农业支持政策的转变。尽管美国一直是国际贸易自由化的主要倡导者，但长期以来美国对本国农业的保护力度一直位居世界前列，这也是多年来GATT或WTO谈判过程中国际社会高度关注的焦点所在。目前，美国一改传统的农业保护政策体系。转而走向以科技推广、食物安全、贸易促进、资源保护以及区域发展为中心的农业支持模式，如为了防范市场风险与自然风险，2000年美国政府的农业生产合同补助总额为50.6亿美元，其中，用于农业救灾支出为12.5亿美元，用于水土保持与生态环境保护的资金支持也由1985年的16亿美元增长到2000年的36亿美元，《2001年农业安全法》拟增加160亿美元用于水土保持与环境保护，而用于农村公共设施服务、区域协调发展科技研发推广等方面的财政及信贷支持也将大幅度提高，这些举措从本质上讲大多数属于《WTO农业协议》所允许并提倡的“绿箱”政策。继美国《2002年新农业法》颁布以后，欧盟也对其共同农业政策《2000年议程》进行了中期审议与大幅度补充完善。其政策调整的重心为大幅度压缩与减少“黄箱政策”，在此基础上强化“绿色壁垒”的功能与作用，主要内容包括：对农业的补贴由原来的价格支持转向收益支持；加强结构政策的作用力度。支持农村经济与社会的全面发展；突出食品安全、环境保护及动物福利，并将这些政策目标置为农业支持政策的优先地位；大幅度减少直接补贴。加大科学研究技术推广、农业基础设施的投入力度。而日本在(1993-2002)“第四个土地改良长期计划”与《新粮食法》中。也力求改变传统的国内农业保护政策，一方面，积极弱化政府直接干预的行为措施；另方面，采取一系列行之有效的措施，强化市场机制在农业政策体系中的基础性地位。与此相适应，日本还将用于农产品价格保护的政府支出由1975年的8114亿日元减少到1994年的2955亿日元，而用于农村基本建设的投资在农业财政预算中的比重也不断提高，1995年达到49.1%；与此同时，日本政府对用于土地保护、科技推广以及农民文化素质提高方面的财政支持无论是绝对量还是相对量也都呈现出大幅度攀升态势。

    二、引发国际农业政策由农业保护向农业支持的历史性转变的主要因素大致有以下几个方面。

    1.现代市场经济运行要求农业政策体系创新

    伴随着现代市场经济的确立，特别是GATT向WTO的历史性转换，传统封闭式的被动式农业保护政策体系显然无法满足现代农业发展的客观要求，其内在矛盾与制度缺陷在WTO规则的不断冲击下暴露无遗。鉴于此，开放式的、积极主动的农业支持政策的确立便是大势所趋，因为这种农业支持政策体系与现代市场经济有着天然的亲合力，一方面，农业支持政策本身就是现代市场经济有效运行的重要组成部分；另一方面，现代市场经济运行又为农业支持政策的有效实施提供了最基本的制度保障。

    2.农产品供求格局失衡与农业发展动力不足，是农业支持取代农业保护的基本动因

    传统农业保护政策体系的两大支柱就是价格支持与市场保护。为了提高农业产量与劳动者收入，政府每年投入巨额资金刺激农业生产发展，其后果不可避免地引致农产品供求严重失衡。即由原来农产品市场供不应求转变为农产品市场供过于求。农产品供求关系的失衡显然不利于国内市场的稳定，而且在经济一体化的条件下很可能诱发国际农产品市场的波动。同时。由于传统农业保护政策实施过程的偏差，致使农产品的生产者、经营者都越来越依赖于政府的支持，这是因为各种补贴与保护都始终围绕增加农业收益而展开的，长此以往，必然使农业发展缺少外部竞争与内部刺激的双重动力。1986年PST（农业生产者补贴总值）日本为75%，欧共体为50%，加拿大为49%，美国为42%；美国2/3以上的农产品享受补贴，政府补贴占农民纯收入的比重一般在30%左右；而欧共体70%以上的农产品享受农业保护，农业总产值的45.97%来自于共同体的农业补贴；1960年到1994年，日本农业生产指数仅提高0.39倍，而农业总产值增长5倍之多，其主要组成部分来自于价格支持。在此环境之下，农业生产发展的动力机制是难以正常发挥作用的。因此，为了尽快改变农产品供求失衡状况，及时提高农业劳动生产率，增强农业生产发展的有效动力，传统农业保护政策体系的变迁也就不可避免了。

    3.日益加剧的财政负担与不断扩张的效率损失是农业支持取代农业保护的外力推动

    传统农业保护政策目标的实现必须有赖于各国政府财政的强有力支持，但是，由于农业保护力度的不断加大以及政策措施的直接关联性，致使政府财政预算中农业保护所占比重不断提升，各国政府的财政负担便日益加重。不断加大的农业保护支出，使各国财政收支不断吃紧，不仅增加了财政负担，而且也严重影响了政府财政预算的综合导向功能。另一方面，长期的农业保护也极大地妨碍了农村社会资源的优化配置，导致经济效率的人为流失；由于农产品的价格支持与出口补贴，使农产品的国内价格与国际市场价格严重失衡，从而导致社会整体效率的损失，鉴于此，为了真正实现社会经济运行中公平与效率的协调兼顾，农业保护政策的变迁与农业支持政策的确立便是必然的选择。

    4.WTO农业规则的确立与运行是农业支持取代农业保护的法律依据

    WTO的基本准则之一就是公平竞争原则，其具体实现方式就是反倾销与反补贴。而WTO的基本宗旨却在于促进全球经济一体化与全球贸易自由化。在这种社会历史背景之下，国际农业政策的变迁与各国农业政策的选择就必然要受到来自于WTO准则与国际惯例的外生环境约束，而这种外来约束又主要是通过WTO的“农业协议”体现出来。也就是说，WTO农业规则的制订与实施为国际农业政策的选择限定了原则与空间。从乌拉圭《农业协议》的内容来看，“黄箱政策(yellow box policy)”即传统农业保护政策的主体与中心，作为主要减让对象为WTO所禁止或限制，“蓝箱政策(blue box policy)”作为过渡性的农业保护政策设计，从长远的发展观点来看，也属于WTO逐步限制与取消的对象；只有作为农业支持政策体系的“绿箱政策(green box policy)”才符合WTO的基本宗旨而被广泛倡导与运用。根据WTO《农业协议》的要求，发达国家的农业国内支持总量(即AMS——黄色补贴+蓝色补贴+绿色补贴)在6年内(1995年-2000年)应削减20%。发展中国家应在10年内(1995年-2005年)削减13.37%。此外，WTO《农业协议》中关于农产品贸易政策的核心内容主要有3个方面，即市场准入、国内支持与出口补贴。市场准入的目的在于建立“单一关税制”，即将各国广泛使用的保护农产品的非关税措施关税化，实行单一关税保护并逐步削减与约束关税；出口补贴则是严格限制扭曲农产品贸易公平竞争的各种政府补贴政策，从数量与价值两个层面逐步削减各成员国的补贴水平，国内支持的目的在于鼓励与支持各成员国采用对农产品生产与贸易无扭曲作用或扭曲非常小的措施支持农业发展，而这也是属于WTO所提倡的。由此可见，农业保护政策向农业支持政策的历史性转轨，不仅是经济发展一体化与现代市场经济的内在要求，同时也是WTO农业规则有效运行的必然反映。也正是基于此，美国、日本、欧盟、加拿大等发达国家已率先适应这一变化趋势，不断地削减农业保护措施，逐步强化农业支持政策的作用力度，以求得国际农业市场竞争中的相对优势地位。