杜青林:建设农业“七大体系” 提高农业综合生产能力的基础保障

农业部部长：杜青林

　　今年的中央1号文件《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》明确提出：“加强农业发展的综合配套体系建设。”搞好种养业良种体系、农业科技创新与应用体系、动植物保护体系、农产品质量安全体系、农产品市场信息体系、农业资源与生态保护体系和农业社会化服务与管理体系建设，是切实提高农业综合生产能力，促进粮食稳定增产、农民持续增收的重要举措。抓紧制定建设规划，加强政策引导，明确职责分工，多渠道增加投入，加快建设步伐，是当前加强农业的一项十分重要而紧迫的任务。

　　加强农业基础地位的战略选择

　　刚刚过去的2004年，我国粮食生产出现重要转机，农民收入实现较快增长，农村经济全面协调发展，农业在宏观调控中得到加强，对促进国民经济发展和保持社会稳定发挥了至关重要的作用。这种来之不易的好的发展势头能不能长期保持下去，关键取决于我们能不能建立粮食稳定增产、农民持续增收的长效机制。建立这样的机制，关键是消除制约农业和农村发展的深层次矛盾，改变农业投入不足、基础薄弱的状况，建立健全农业支撑体系，全面提高基础保障能力。

　　为了促进粮食增产、农民增收，长期以来特别是进入新世纪以来，党中央、国务院不断强化“三农”工作，制定了一系列扶持农业的政策措施，提出“多予、少取、放活”的方针，城乡统筹的发展方略，以人为本、全面协调可持续的科学发展观，把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重的要求，关于“两个趋向”的重要论断等。这些重大的理论创新，丰富和升华了我们党关于“三农”工作的思想和政策，使我国“三农”工作不断取得新的突破。建设农业“七大体系”的提出，就是在党的重农强农理论和政策指导下，适应形势变化和发展要求，总结历史经验，借鉴国外成功做法，把握发展机遇而慎重作出的重大决策。

　　建设农业“七大体系”是建设现代农业的客观要求。我国农业发展已进入新阶段，其发展目标、功能任务、外部环境、内部条件发生了深刻变化，全面巩固农业基础地位、建设现代农业、建立增粮增收长效机制的任务日益紧迫。然而，我国农业整体上还没有摆脱“靠天吃饭”，传统农业的痕迹依然明显，突出的问题是基础设施落后，组织化程度低，农产品信息和市场体系不健全，农业标准化水平低，国家支持和保护农业的力度不够。目前，我国农作物商品良种只能满足常年用量的30％左右；农业科研投入仅为农业GDP的0.44％，低于1％的世界平均水平；每年因动植物疫病、虫害造成的直接经济损失高达几百亿元；农业国际标准采标率仅为20％，而发达国家普遍达到70％。建设现代农业的过程，实质就是逐步提高农业综合生产能力、完善农业支撑体系的过程，必须从品种改良、防灾减灾、质量安全、信息传递、公益服务等方面提高基础支撑和保障水平。这是建设农业“七大体系”的初衷和主攻方向。

　　建设农业“七大体系”是提高农业基础保障能力的创新成果。经过多年努力，我国农业基础保障能力建设已具有一定的基础，但由于投入不足、体制不顺，整个农业支撑体系仍存在建设滞后、功能不足，条块分割、资源分散，配套性不强、整体功能发挥不出来等突出问题。农业基础保障能力建设亟待创新思路，统筹规划，系统构建，提高效益。农业“七大体系”建设强调对已有体系的继承、完善与创新，不另起炉灶，不重复建设，着力提升已有体系的功能，补充和拓展新的功能，以期尽快形成综合支撑能力，收到事半功倍的效果。

　　建设农业“七大体系”是应对加入世贸组织挑战的必然选择。我国已进入加入世贸组织后过渡期，各种农产品关税、配额管理已经或很快将降到承诺底线，农业服务贸易领域将全面开放，农业面临的国际竞争会更加激烈。世贸组织成立后，美国、日本、欧盟、韩国等国家和地区都根据新的世贸规则，制定了新的农业政策，改善和强化了政府对农业的支持，大幅度增加了对农业的投入和补贴。我国虽然非常重视农业，但农业资源禀赋先天不足，发展水平长期落后，基础保障能力低下，政府支持不足。农业“七大体系”建设所涉及的政府投资，基本上属于世贸组织《农业协定》中绿箱政策的范畴。因此，以政府投入为主构建新型的农业支撑体系，是符合国际惯例、提高我国农业竞争力的必要步骤，具有重要的现实意义和长远意义。

　　建设农业“七大体系”是抓住机遇，突破农业薄弱环节的重要途径。中央经济工作会议指出：“我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。我们应当顺应这一趋势，更加自觉地调整国民收入分配格局，更加积极地支持‘三农’发展。”研究表明，当一个国家人均GDP达到1000美元以上、农业在GDP中的份额降到25％以下时，就开始进入工业反哺农业的阶段。经过20多年的改革开放，我国综合国力显著增强，农业发展正在迎来新的机遇。近年来，中央和地方各级政府逐步较大幅度地增加了对农业的投入；最近两年的中央农村工作会议进一步构建了新阶段加强农业的政策框架；中央经济工作会议明确要求，各项支农措施的力度只能加大、不能减弱，并且随着国家财力物力的增强，还要逐步加大支农力度。抓住机遇，乘势而上，加快农业“七大体系”建设，切实提高农业综合生产能力，长期制约我国建设与发展的农业这一薄弱环节必将得到根本性加强。

　　战略目标与主要任务

　　农业“七大体系”建设的实质是整体提高我国农业综合生产能力。它着眼于解决制约农业发展的深层次问题，着力提升农业科技创新与应用能力、动植物重大疫病和虫害防控能力、农产品质量安全保障能力、农业资源与生态环境保护能力和农业社会化服务与管理能力。

　　按照规划安排，到2010年，“七大体系”建设将在事关粮食增产、农民增收的一些关键领域取得突破：商品良种覆盖率平均提高15个百分点，农业科技创新与应用能力明显提高，科技对农业经济增长的贡献率由目前的45％提高到50％；动植物重大疫病、虫害防控能力显著提高，损失减少20％—30％；农产品质量安全保障能力迈上新台阶，国际标准采标率提高20％，无公害农产品认证率达到30％；农业资源和生态环境得到有效保护，农业生态环境质量得到明显改善；农业社会化服务与公共管理功能得到进一步强化，履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的能力得到全面提高。为确保实现建设目标，按照“项目构建工程，工程支撑体系，体系保障发展”的架构，农业部具体编制了7个体系建设规划及与之配套的工程规划，明确了体系建设的主攻方向。

　　种养业良种体系。组织实施农作物种子工程、畜禽良种工程和水产良种工程。重点加强良种科技创新能力建设，强化种质资源保护与利用，完善种养业良种培育、选育、引育系统，推进良种繁育、推广应用的市场化进程，构建政府扶持与市场推进互动的种养业良种体系。

　　农业科技创新与应用体系。组织实施农业科技创新工程、农业科技成果转化应用工程、现代农业示范工程和新型农民科技培训工程。重点扶持优势科研单位提高创新能力，组织关键技术攻关，促进科技成果转化，推动科研向产业聚集、技术向产品聚焦，全面提升农业科技基础实力、创新能力和转化效力。

　　动植物保护体系。组织实施植物保护工程、动物保护工程、水生动植物保护工程。重点建设和完善动植物疫病虫害监测预警、预防控制、检疫监督、药残监控、技术支撑、物资保障等系统，全面提高动植物疫病虫害有效预防、快速扑灭能力和农产品卫生安全监控能力。

　　农产品质量安全体系。以推进农业标准化为突破口，学习和借鉴国际标准与惯例，突出产地环境监测、投入品质量监管、生产技术规范及市场准入等关键环节，加强农产品监测、检测、认证和监督系统与设施建设，择优建设优势农产品标准化生产示范基地。

　　农产品市场信息体系。实施“金农”工程和农业遥感监测工程。重点围绕农业信息采集传输、储存开发、发布服务，建立中央和省（市）两级农业数据中心。开发整合信息资源，完善信息服务网络，健全遥感监测地面样方工作机制。升级改造农产品批发市场，发展农产品新型流通方式，建设和完善农产品营销促销服务平台。

　　农业资源与生态保护体系。组织实施草原生态保护建设工程、农村沼气工程、沃土工程、农业生物资源安全保护与利用工程、旱作节水农业示范工程等。重点培肥地力，提高耕地质量，恢复草原生态，防治面源污染，改善水域生态环境，防控外来有害生物蔓延，保护濒危生物资源和生态脆弱区资源环境，加强农业资源与生态环境的监测预警，改善农业生产环境和农村生产、生活条件。

　　农业社会化服务与管理体系。组织实施基层农业实用技术推广服务网络工程、国家级渔港工程和农业执法服务基础设施工程。突出公益性技术服务和农业综合执法，重点强化队伍建设和能力提升，围绕构建多形式、多样化、多层次和公正、规范、高效的体系这一目标，创新管理体制和运行机制。

　　今年“七大体系”建设的重点是，在组织实施好在建工程的基础上，实施新一轮沃土工程、种子工程、动植物保护工程、旱作节水工程、农村沼气等实施规模，抓紧启动实施“金农”工程、科技创新工程以及农产品质量安全、西部特色农业等规划。

　　建设重点与遵循原则

　　农业“七大体系”建设作为一项资源约束紧、建设任务重、涉及面广、创新性强的系统工程，已经有了好的开端。但毋庸讳言，由于基础薄弱，新的机制尚未完全建立，还面临许多亟待解决的问题，需要从各方面加大支持力度。其中，有两个重点特别需要强调：一是建立稳定的投入机制，加大中央及地方各级政府的投入力度。“七大体系”由“种子工程”等26个工程支撑，这些工程大多属于公益性、基础性建设，资金需求量大，需要国家予以重点支持。二是建立和完善补贴、补偿机制，促进体系高效运转和功能充分发挥。近两年，政府通过补贴、补偿等政策手段，有效提高了结构调整引导水平、农业科技应用水平和动物疫病防控水平。随着良种补贴品种和补贴范围的扩大、重大动植物病虫害扑灭补偿制度的完善、农业资源和生态环境保护补偿机制的建立健全，“七大体系”必将高效履行职能、发挥效能，并逐步提高自我发展能力，走上良性发展轨道。

　　面对新的发展阶段的任务和要求，必须突出建设重点，创新建设思路。在规划编制、项目安排以及工程项目的实施、运行中，应遵循以下原则：

　　系统构建，分步实施。农业“七大体系”以支持、保障、服务为主要功能，是相辅相成、缺一不可的有机整体，必须科学规划，加强衔接，理顺关系，系统构建，实现整体效能最大化。同时，根据不同体系的功能定位和运行规律，突出不同层级的建设重点。省一级重点加强科技创新、监督管理、监测检测、预测预报、标准化等公共管理环节的服务设施建设，基层重点加强生产环节的服务设施建设。根据轻重缓急，突出建设重点，分期分批组织建设。近期优先安排能够切实提高粮食生产能力、直接增加农民收入、有效防范和应对突发性灾害的基础设施建设。

　　整合资源，盘活存量。充分利用已有的各类资源和工作基础，加大机构、队伍、资金、项目的整合力度，积极争取增量投入，充实体系建设内容，建立协调运作机制，避免重复建设，促进体系内、体系间的资源重组和优化配置。

　　强化功能，推动改革。本着“少花钱、多办事，重管理、求实效”的原则，提高项目建设质量，提高资金投入效益，克服过去项目建设中重建设、轻管理的倾向，实现运行效益最大化。以体系建设推动管理体制和运行机制改革，按照精简、统一、效能的原则，切实解决现行管理体制存在的层次过多、职能交叉、职责不清等问题，积极探索提高体系运转效能和支撑能力的新方法、新途径，合理调整管理机构和职能，理顺相互关系，提高运行效率。

　　政府主导，社会参与。农业“七大体系”的建设内容主要是公益性和基础性建设，但也有些项目带有经营性。因此，在建设投入方面，应坚持政府引导与市场推进并举。政府投资主要用于公益性和基础性工程，为农业发展提供公共服务和基础条件；其他带有经营性的项目，可通过中央投资引导、多种渠道投入解决。应充分发挥国家投资的示范性、引导性和调控性作用，充分运用市场经济手段，引导社会资本、工商资本参与体系建设，形成多元投入、利益共享的投资新机制，调动社会各方面的积极性，共同参与体系建设。