六部委年关巡检全国10多个省市关注食品安全

    1月8日，四位不速之客突然造访一家位于内蒙古呼和浩特市回民区钢铁路的小食品店，对食品进行检查。半个小时后，他们随同闻讯赶来的呼和浩特市卫生防疫和工商部门，对2元一袋的无生产日期标示的袋装白酒、过期的日本豆腐、无厂名厂址的回锅肉等多类小食品，当场验证为质量问题食品，迅即查处没收。

    这四位不速之客即国务院赴内蒙古食品安全联合调查组部分成员。这天上午，他们突击检查呼和浩特城乡结合部食品市场，下午，在城乡结合部检查完一个小型民营奶酪厂生产状况后，返城中途突然转向，随意抽查呼和浩特城郊玉泉区范家营村章国营家奶牛挤奶安全情况。

    此次国务院赴内蒙古食品安全联合调查组共有12名成员，组长为国家食品药品监督管理局副局长张敬礼，包括商务部、农业部、卫生部等其他部委成员。

    本报记者首次作为国务院调查组成员，全程参与内蒙古食品安全检查。

    此次检查，该调查组事前研究，决定采取暗访和公开检查两种模式，前期四人小组暗访，后期八人组公开检查，这与过去下去例行调查完全不同。

    暗访小组的初步结论是，在城乡结合部，小型食品批发部和零售店的从业人员食品安全意识低，销售小食品没有索证索票和商品台帐，进销货渠道较为混乱。

    对此，该自治区副主席郭子明认为，对城乡结合部食品流通环节一直常抓不懈，但问题依然难以彻底解决。

    10日上午，调查组大部队召开内蒙古食品安全座谈会，食品药品监督、工商、卫生、质检、农业、商务等当地相关厅局级集中汇报。

    而此前震惊全国的“阜阳奶粉”事件32个“黑名单”中，一度涉及内蒙古6个企业10个产品，因此此次调查，除开常规的城乡结合部食品流通环节，重点放在奶制品上。

    据内蒙古食品药品监督管理局局长郝富介绍，接到该信息后，自治区食品安全协调领导小组办公室牵头组织卫生、工商、质监组成三个联合调查组分别前往“黑名单”涉及的呼伦贝尔市、通辽市和巴彦卓尔市核查。

    “从查明的情况看可以排除阜阳黑名单嫌疑，但同时也发现了我区生产的其他一些不合格奶粉，从一个侧面暴露了我区对食品生产监管方面存在的问题”，郝表示，仅去年上半年，全区共检查各类经济主体10025户，查获假劣奶粉14000多公斤，取缔黑窝点4户，限期整改61户，责令停止生产经营9户。

    国务院检查组经过四天的暗访和公开检查，他们认为，内蒙古较好落实了国务院“23号决定”，实施食品放心工程和开展专项整治等取得出色成绩，对此给予了肯定。

    国务院23号决定

    与此同时，从1月5日开始至年关，为保障春节食品安全，由国家食品药品监督管理局牵头，联合了国家质检总局、工商总局、农业部、卫生部、商务部等六大部委组建成六个国务院食品安全检查组，在内蒙古、海南、湖北、重庆、天津等全国10多个省市展开检查。

    这次集中行动缘于国务院23号决定。

    2004年9月2日，国务院发出23号决定，即《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》(国发【2004】23号)。该决定指出，各省市自治区政府及国务院各部委各直属机构要通过艰苦细致的工作，使食品生产经营秩序得到明显好转，群众食品消费安全感增强，我国食品信誉得到恢复和提高。并责成国家食品药品监督管理局会同有关部门抓好该项工作，并于2005年春节前组织开展一次食品安全工作综合检查。

    而此次检查注定与往年不同。据参与此次检查组成员称，此次联合检查加盟了6大部委，其首项内容就是检查落实23号文件情况，追究地方政府对当地食品安全负总责和落实责任制情况。检查地区系抽查确认。

    据记者获得的该项大检查专项方案显示，第一组由农业部牵头，检查青海、新疆，第二组为卫生部牵头，检查陕西和天津，工商总部负责第三小组，检查湖北和重庆，第四组牵头单位是质检总局，检查安徽和江苏，其余两组均由食品药品监督局组织，检查内蒙古、辽宁、广西、海南等四地。而每个小组的成员构成，包括牵头单位在内，其余五部委均有要人参与。

    根据国务院专项检查方案，此次检查主要集中在食品种植、养殖、生产加工、流通、消费等环节监督，儿童及农村食品市场专项整治、食品大案要案移交查处、食品安全信用体系建设试点及食品安全宣传教育等情况。

    在每个省份，除省会城市外，再选1-2个地级市和2个县级市进行检查。并授权检查组给当地政府指出存在的问题，提出要求，回京后，将完成总结报告，由食品药品监督管理局汇总后上报国务院。

    日前，国务院赴各地食品安全检查组陆续回京，正在汇集报告上报国务院。

    食品安全的监管难题

    在内蒙古调查中，张敬礼副局长一再表示，希望各个部门在当地政府食品安全委员会领导和协调下，积极合作，形成合力，加大监管力度。

    实际上，此次检查，一个明显特征就是，在食品安全问题上，国家部委之间协调比以往主动、积极多了。

    但是，在调查采访中，记者发现，我国食品安全的管理职能散布在国家食品药品监督局、卫生部、农业部、国家质检总局、工商总局等若干个部委，齐抓共管之下，“八个部管不好一头猪”老问题依然存在。

    在管理上，食品安全问题远远超越了卫生的范畴，有时一个环节多个部门插手，有时多个环节一个部门监督，整个体制错综复杂。

    比如，以猪的监管为例：第一个环节是生产兽药的企业由农业部兽药局、工商局负责；第二个环节是使用兽药的养殖业由农业部管理；第三、四个环节是作为兽药载体的饲料生产企业和饲料添加剂由农业部负责；第五、六个环节生猪收购和屠宰企业除个体和私营业者外，均由商务部门负责；第七、八个环节销售及卫生监督是由商业部、国家质检总局和卫生部负责。

    这些部门把关着市场准入。卫生部门对生产经营企业实行食品卫生许可证制度。一些特殊产品还需遵循行业管理办法。如农药、兽药等须领取主管部门发放的登记证和生产许可证。此外还须通过环保部门的批准。之后才能向工商部门领取营业执照。这意味着进入流通领域后，需要同时接受工商部门、行业主管部门、卫生部门、质检部门、环保部门的监管。

    问题就在于此。几个部门都在执法，又各自执法。卫生部门查许可证、卫生标准、生产环境，行业主管部门管行业规范，工商部门管违规经营，质检部门查质量标准。有媒体形容为，“一个部门前脚刚走，另一个部门后脚就来了。”在实施食品卫生质量抽检方面，四家检测机构都有权依据法律的规定，各自实施或者委托食品检测机构进行食品卫生质量的抽检；在信息公布方面，四个行政部门都能各自公布食品卫生质量抽检的结果；在对违法行为的行政处罚方面，对同一违法行为，四家执法大队都能分别根据食品卫生法、产品质量法、消费者权益保护法给予行政处罚。

    监管密集，成本巨大，但成效并不明显。国家行政学院教授、行政法专家杜钢建指出，行政监管领域当中，发放许可证、执照这些审批行为，都有一定的经济价值。审批权的背后是部门利益，“有了审批权之后就是乱收费”。

    根据国家“三定”方案，国家食品药品监督局对食品安全中发挥的是“抓手作用”，即综合监督、组织协调和组织开展对重大事故查处职能。国务院的意图很明显，在政出多门，多头管理又出现交叉模糊的情况下，希望药监局起到协调作用。

    但是，食品药品监管局是一个副部级单位，有学者担忧，“一个副部级单位怎么协调几个部级单位？”

    对于多头管理，目前国务院已经意识到问题所在。国务院23号决定，按照一个环节由一个部门监管原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，进一步理顺食品安全监管职能，明确责任。如农业部门负责初级农产品生产环节监管，质检部门负责食品生产加工环节的监管，将现由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监督职责划归质检部门，工商部门负责食品流通环节的监管，卫生部门负责餐饮业和食品等消费环节的监管，食品药品监督部门负责抓手作用。并提出，按照责权一致的原则，建立食品安全监管责任制和责任追究制。

    国家加速立法与统一标准

    有效管理在于综合协调，明确各部门职责，更主要的则是尽早立法和统一标准。

    “日本健全食品安全体系花了16年，对300多人判以极刑，美国花了38年，判终身监禁也有很多”，张敬礼副局长表示，中国目前对危及食品安全的判极刑者尚无一例。这主要与缺乏相应法律条例支持密切相关。

    中国消费者协会副秘书长武高汉对本报记者也表示，目前国内缺乏强有力的处罚力度。他说，在美国，哪怕你买了一包瓜子，出现质量问题，则平均最低赔偿200美金，在夏威夷最低则赔偿1000美金。严律之下，不仅保护了消费者利益，同时企业也不敢随意造假。

    充分发挥监管作用，要有法可依。据悉，国务院法制办正在抓紧组织修订《食品卫生法》和《工业产品生产许可证管理条例》，加快《农产品质量安全法(送审稿)》的审查，商务部在研究修订《生猪屠宰管理条例》，其他相关部门也在加紧清理、修订涉及食品安全方面的部门规章。

    张敬礼副局长透露，《食品安全法》有望在2006年出台实施。

    目前，食品卫生法规十分繁复。在食品及食品原料、包装材料和容器、餐饮业和学生集体用餐方面，卫生部大大小小制定了90多个配套规章，而质检部门和农业部门也有各自的体系。工商部门除《食品卫生法》和《产品质量法》，也有《消费者权益保护法》。

    杜钢建教授认为，如果按原有的《食品卫生法》、质量标准条例等法规进行，那么，食品安全监管方面存在很多空白，职能交叉情况较多，这些都需要《食品安全法》协调解决。

    另外，统一标准也迫在眉睫。据伊利反映，根据国家标准委制订的相关标准，酸奶在发酵前就可以打上生产日期，而有关监管部门则认为，酸奶需要48小时发酵，生产日期应该在罐装后再打上。伊利副总裁詹永宽反问记者：到底该听谁的？

    目前，我国食品相关标准由国家标准、行业标准、地方标准、企业标准等4级构成，现已制定和发布了包括各类食品产品标准、食品污染物和 农药残留限量标准、食品卫生操作规范在内的食品卫生及其检验方法、食品质量及其检验方法、食品添加剂、食品包装、食品贮运、食品标签等方面的国家标准1000余项，行业标准1000余项。但由于制标工作缺乏有效的统一协调机制，在实施中暴露出不少问题，标准之间的矛盾问题尤其突出。