陈锡文解读三农 谈农业综合生产能力

    ——访中央财经领导小组办公室副主任陈锡文

    记者：感谢您在百忙中接受《中国金融》杂志的采访。在继续贯彻去年对农民减负增收各项政策的基础上，今年中央一号文件又提出要“提高农业综合生产能力”。与去年一号文件相比，今年一号文件有哪些特点？

    陈锡文：世纪之交前后，我国经济生活的各个方面、包括农业所处的环境都发生了非常深刻的变化。我国农村中日益暴露的种种复杂的矛盾和问题，向国民经济发出了强烈的预警信号。

    随着形势的发展变化，中央对“三农”问题的认识更深刻了，思路更清晰了。党的十六大第一次提出要统筹城乡经济社会发展；2003年的中央农村工作会议提出，全面建设小康社会，重点和难点都在农村，要把“三农”工作作为全党工作的重中之重；在2003年中央关于农业农村工作意见中，要求对农业实行“多予、少取、放活”的方针；在2004年底的中央经济工作会议上，胡锦涛总书记已明确指出，我国在总体上已经进入了以工促农、以城带乡的发展阶段。因此要调整国民收入分配结构，不断加大对解决“三农”问题的支持力度；2004年中共中央发出了一号文件，今年中共中央也发出了一号文件，两个一号文件都是针对农村工作的。这构成了进入新世纪以来党和政府对农业的判断，以及对农业问题采取一系列政策措施的基础。

    在去年中央一号文件中，最主要几项政策使我国农民直接得到实惠450亿元。去年中央一号文件的主要目的是调动农民的生产积极性，促使粮食生产回升。文件中最主要的内容是“两减免、三补贴”，即取消除烟叶以外的农业特产税，减免农业税，对种粮农民实行直接补贴、良种补贴和购置大型农机具补贴。

    进入2005年，中央再次发出一号文件，除了强调提高农业综合生产能力之外，还有四个方面的内容：一是突出了行之有效的政策要稳定、完善和加强。2004年的政策尤其是“两减免、三补贴”深受农民欢迎。但农民也担心粮食增产、农民增收后，这些政策会发生变化，因此2005年一号文件一开始就指出这些政策不会变，而且还进一步加大了农民增收减负的力度。二是提出了随着综合国力的增强，要逐步完善国家对农业投入稳步增加的机制，并要建立既适应中国国情、又符合世界贸易组织规则的对农业和农民的保护措施。三是要加快农村教育、卫生等社会事业的发展。目前城乡之间的差距，不仅表现在经济发展水平和居民收入上，更反映在政府提供的义务教育、基本医疗等方面。要加快发展农村社会事业，就必须加快建立公共财政体制和规范的转移支付制度。在今年的一号文件中还规定，关于各级财政新增的教育、卫生、文化等事业经费，用于农村的比例不得低于70%。同时，中央财政还制定了从今年起，将对中西部地区财政困难的县、乡较大幅度直接增加转移支付的政策。四是强调各级党委和政府都要深刻认识做好农业、农村工作对于经济社会全局的重要性，加强农村党组织的建设，建立健全村民自治制度，维护和保障农民的经济利益和民主权利，促进农村经济社会的全面发展。

    记者：请您介绍一下我国“三农”工作在落实去年中央一号文件精神方面取得了哪些进展。另外，当前我国农业发展还存在哪些薄弱环节？

    陈锡文：2004年的一号文件发出仅仅半个月，胡锦涛、李长春、回良玉、刘云山同志就对如何宣传落实好一号文件，营造一种全社会都关注“三农”的社会氛围作了重要批示，各级政府也对落实一号文件下了很大工夫。同时，党中央、国务院审时度势，认为根据当时的情况有必要在一号文件的基础上进一步加强对农业的支持力度，2004年3月，温家宝总理在《政府工作报告》中宣布五年之内取消农业税。从当年3月份开始进行全免农业税的试点，并且又扩大了对稻谷的补贴力度，宣布对两个短缺的品种在主产区实施最低保护价收购的政策。2004年，农民从政策中直接得到的实惠，一项是两减免，免除农业特产税让农民得到68亿元，农业税有两个省全免，有11个省减掉了42%，有18个省减掉了15%，按此计算，农民在减免农业税中得到的实惠是234亿元，总共税收减免302亿元。另一项是三项补贴，其中对种粮农民直接补贴116亿元，良种补贴28亿元，农机补贴5亿元。总结我国去年的农村经济运行结果，大家都感觉主要有两个亮点：一是粮食生产出现重要转机，全国粮食播种面积恢复到15.24亿亩，比上一年增加了3300万亩，扭转了连续五年下滑的局面。粮食区域布局和品种结构进一步优化，粮食主产区的建设进一步加强。去年13个粮食主产省份增产粮食的数量相当于全国增量的91%。二是农民增收。农民的种粮积极性明显增强，投入增加，管理水平有了很大提高。2004年农民人均纯收入达到了2936元，比上年增加了314元，增幅是6.8%，创1997年以来最好水平。

    2004年，我国粮食生产和农民增收取得了良好的进展，农村改革也迈出了重大步伐。但必须清醒地看到，农业依然是国民经济发展的薄弱环节，粮食增产、农民增收的长效机制并没有建立，制约农业和农村发展的深层次矛盾并没有消除，农村经济社会发展明显滞后的局面并没有根本改观。具体来说，首先，我国目前的粮食生产能力和确保国家粮食安全的要求还不适应，特别是耕地减少，粮食播种面积降到了历史最低水平，最近五六年来，粮食生产能力不仅没有增加，反而有所下降，整体大概比历史最高水平减少500亿斤。其次，农业的基础设施很差，现有的农业基础设施，大都是上个世纪五六十年代修的，灌溉设施严重老化，农业生产主要还是靠天。由于投入不足，农田水利等基础设施建设历年欠账比较多。目前，全国主灌区骨干建筑物的完好率不足40%，配套率不足70%。第三，科技支撑能力不强。农业科技对生产的贡献率仅仅在45%左右，与发达国家相比低20～30个百分点，并且科技推广的能力比较弱，科技成果的转化率仅在30%左右。第四，农业面临着自然风险和市场风险的双重压力。我国自然灾害每年都频繁发生。1998～2003年，平均每年因自然灾害造成的粮食损失大约是1000亿斤。在市场风险方面，由于一些农产品的价格不稳定，特别是农业生产资料价格的上涨，导致农民增产不一定增收，也影响了农民生产的积极性。

    这些薄弱环节的消除是一个长期的过程。因此，今年的一号文件中特别强调指出，当前和今后的一个时期，要把加强农业基础设施建设，加快农业科技进步，提高农业综合生产能力，作为一项重大而紧迫的战略任务，切实抓紧抓好。

    记者：请您谈谈在我国工业化、城市化加速发展阶段，如何统筹城乡发展。

    陈锡文：中央提出的和谐社会的概念对我们更好地处理城乡关系，走出一条符合中国实际的工业化和城市化的道路具有极其重要的意义。在工业化、城市化加速发展阶段，要建立一个更好的政府支持、保护和促进农业发展的长效机制。要适应我国工业化发展阶段的政策趋向的变化，实施工业反哺农业、城市支持农村的方略，实现工业与农业、城市与农村的协调发展。

    坚持城乡统筹发展的方针，就是要坚持对农业、农村、农民实行“多予、少取、放活”的方针。就我个人的理解，去年的一号文件、今年的一号文件都很好地体现了党和政府的这一基本思路和制定政策的要求。

    统筹城乡经济发展的内容相当广泛，不仅仅指财政方面，而且是指整个国家经济社会在发展战略、途径以及成果分配等方面如何去适应城乡统筹的总体要求。目前，我国城乡二元经济结构还没有根本改变。在二元的经济结构中，城乡的发展是分割的，这对农村的发展特别不利。在现阶段，如果不能首先打破城乡分割的传统观念，进而逐步在体制和政策上体现城乡统筹发展的要求，要真正实现现代化、建设和谐社会是很困难的。所以说，城乡统筹的概念，实际上包括经济和社会发展两大方面，或者说是物质文明建设、政治文明建设和精神文明建设三个方面都要实现城乡统筹。

    要用城乡统筹的眼光解决中国的农业、农村和农民问题，既要建设现代农业，也要进一步促进农村经济的发展，还要增加农民的收入。而这些问题的解决，不可能封闭在农村的内部，要和城市结合起来，包括加快推进中国的城镇化，使更多的农业人口转移到城市中去，从事非农产业，形成一个城乡统筹的格局，逐渐使解决中国的农业、农村、农民问题找到一个新的前途。

    加强城乡统筹，农业、农村和农民三个层面都要考虑。从农业的角度来说，就是农业的现代化进程一定要加快。国家要在人力、物力、财力方面给予更多的支持，将农业作为一个产业发展。农村在社会事业发展方面比城市明显落后，尤其是教育、卫生等方面。各级党委和政府部门应该充分认识到教育和卫生工作的重要性，让各级财政在农村义务教育、基本医疗卫生保障等方面有更多投入，不让由政府提供的公共服务在城乡之间的差距越来越大。农民面临的最大问题就是收入问题，耕地是有限的，而且在逐步减少。农业在GDP中的比重是不断下降的，要解决好农民的就业问题，首先就要改变城乡分割的体制，让农民通过自由流动在城镇中寻找非农就业的机会，以此增加他们的收入。城市应该更加理性地对待这个问题，因而也必须看到农民进城对城市的发展也是有着很大促进作用的。

    所以，在当前，应该说统筹城乡发展要做的工作是非常多的，关键问题是我们要转变城乡二元结构下长期以来形成的不正确的观念和有弊端的体制，只有转变观念、改革体制，才能真正实现统筹城乡经济社会的发展。

    记者：去年我国粮食生产取得了较大丰收，但有专家指出，粮食安全依然是我们不容忽视的问题。您如何看待这个问题？应如何建立我国粮食增产的长效机制？

    陈锡文：2004年我国粮食生产出现转机，粮食的年度增产幅度创造了历史最高水平，但产需之间还存在缺口，品种和地区分布还存在比较突出的结构性矛盾。因此，我认为，看待我国粮食问题必须有全局意识、统筹观点、长远考虑和世界眼光。

    首先，看待我国粮食问题必须有全局意识。我国的粮食安全如果受到威胁，后果将波及到每个人。如果各地自顾自，我国粮食的总量问题就必然会出现大的缺口。所以，一定要在粮食问题上树立全局意识。粮食主产区应尽可能多产粮，产好粮，以保证国家的粮食市场整体平衡。粮食主销区内的粮食主产市、县，也要有全局观念，尽可能多生产粮食。

    其次，看待我国粮食问题必须有统筹观念。上个世纪90年代末，我国农业、农村经济进入了新的发展阶段，我国农村普遍进行了战略性的结构调整。但从2003年底开始，我国开始突出强调粮食生产，一些地方错误地认为增加粮食生产将影响农村产业结构调整。其实，农业结构调整并不是简单的播种面积、作物品种的调整，而是要在结构调整中使整个农业的竞争能力、经济效益上一个台阶。各地必须对粮食在统筹城乡、工农协调发展中的战略作用有清醒的认识，绝不能把强调粮食生产与结构调整对立起来，因为“只有吃饱饭才能够进行结构调整”，粮食供求的基本平衡是推进农业结构调整的基础。

    第三，看待粮食问题必须有长远考虑。改革开放以来，我国粮食生产出现过三次供大于求。第一次是1984年，稻谷价格跌到统购价以下，农民的积极性受到极大挫伤。第二次是1990年，国家及时出台了保护价、专项储备等政策。第三次是1996年。每次供大于求之后都带来了更长时间的粮食产量徘徊。这一次在经历7年的粮价低迷之后，2003年秋粮食价格开始上涨。2004年的粮食恢复性增长，得益于市场价格反弹和国家粮食生产优惠政策的出台，但粮食播种面积也只回升了几千万亩。因此从长期看，我国的粮食生产问题仍然不容忽视。我国的粮食问题不是一年两年粮食的恢复性增产就能解决的，确保我国的粮食安全还有很长的路，解决我国粮食问题要有土地、水、科技等方面的长远考虑。

    第四，看待我国粮食问题必须要有世界眼光。目前全球每年粮食的正常贸易量为2.2亿至2.3亿吨，我们即使全部购买下来也只能满足我国粮食需求的45%。所以我国粮食问题必须以国内解决为主。以历史经验看，如果我国进口的粮食占国际粮食市场上贸易量的10%，国际市场的粮价完全有可能上涨100%。因此，我国进口粮食必须考虑到能利用的国际市场有多大、增加进口会对国际市场产生什么样的影响。我们要在全球背景下考虑我国的粮食问题，从世界的角度审视我国的粮食问题，而不是从自给自足的小农经济来考虑。

    记者：一号文件中明确提出要“建立稳定增长的支农资金渠道”，而且，还专门就“改革和完善农村投融资体制，健全农业投入机制”作了部署。您认为，我们应如何加强农村金融体系建设，金融业在支持和服务“三农”发展方面需要重点抓好哪些工作？

    陈锡文：当前，农村资金供求矛盾非常突出。一是农村资金分流严重，邮政储蓄和国有商业银行在农村吸收的资金绝大部分流入城市。二是国有商业银行收缩县和县以下的机构，金融支农的任务几乎由农村信用社独家承担，而部分地区农村信用社由于历史包袱沉重，资金周转困难，支农资金严重不足。这些都导致农户和县乡中小企业贷款难问题十分突出。

    解决农村资金供求矛盾，需要采取综合措施。要多方筹集支持农业、直接向农户贷款的资金，同时要探索建立农民贷款担保体系，分散农民贷款风险；应建立农业保险制度；加大农户小额信用贷款和农户联保贷款的推广力度。要进一步深化农村金融体制改革。农村金融的发展方向，应该是建立一个由商业金融、政策性金融和合作金融等多样化金融机构组成的、既互相竞争又各有特色、具有内在互补功能的农村金融体系，以满足农民不同的金融需求。同时，从多数地区农村的实际情况看，民间借贷关系在相当长的时期内具有存在的必然性。对此，要积极探索有效的监控和引导办法，既发挥其补充作用，又防范其可能出现的风险。