美国农业政策及其对中国的影响和启示(2)

    为什么美国政府能够持续不断地向农业提供支持和补贴？按照新古典主义也即西方主流经济学的观点，政府干预农业市场是有碍于经济发展的。在新古典主义经济学里，唯一可能被用于粮食市场干预合法性辩护的理论是粮食市场的不完善性。同其他大多数商品相比，粮食的生产和消费受价格和收入因素的影响较低。用经济学的话来说，粮食的价格收入弹性较低。从需求方面看，粮食恐怕是价格和收入弹性最低的商品。人们不会因粮食价格上涨而减少其维持生命所必须的粮食消费，也不会因为收入的增加而大幅度增加粮食消费。从供给方面看，粮食的低价格弹性是因为单个农户无法预知市场对粮食的需求量，而在播种之后，单个农民难以根据市场行情变动调整当年的生产。因此，如果没有政府的调控和干预，粮食的市场价格难免于大起大落。产量的些微变化，往往导致粮食价格的大幅度振荡，最终导致粮食市场在供不应求和供过于求之间来回振荡。农产品市场的完全市场化，不仅有损于农民的利益，而且有损于整个社会的利益 。

    但是，粮食市场的不完善性，是一个规范性概念。它可以为美国政府的农业政策提供理论辩护，但并没有解释为什么美国政府能够持续不断地向农业提供支持和补贴。唯有从政治的角度，方能解释这个问题。具体而言，美国农民手中的选票，决定美国政府能够持续不断地向农业提供政策支持。毫无疑问，农民是美国农业政策的主要受益者。自20世纪80年代以来，联邦政府对农民的直接现金支付额，在农业总纯收入中所占的比重，在7%和66%之间。目前农民所有的土地市场价值的25%来自于政府的财政补贴 。因此，利用手中的选票，向国会议员和行政部门施加压力， 保证农业政策支持的持续不断，符合农民的利益。

    然而，把美国的农业政策视为农民政治压力的结果，必须解释这样一个问题：美国目前从事农业的劳动力，只有200万，不到美国人口的2%。按照一人一票的原则，美国农民的政治影响力应当已被边缘化，但事实上美国农民的政治能量大得很。为什么？

    对这个问题回答得最好的理论是由诺贝尔经济学奖得主斯蒂格勒做出的。在他于1971年发表的"经济规制的理论"论文中，斯氏指出，政府经济规制的立法的实质是以政府的权威方式，使财富在社会成员中的转移。美国政府从20世纪30年代到60年代实施的粮食价格支持政策，可以看作财富从消费者向农民的转移，而此后的农民收入支持政策，则是财富从纳税人向农民的转移。其次，立法者所追求的是连选连任，这意味着其立法行为着眼于寻求选民的政治支持。再次，利益集团为获得对自己有利的立法，竞相向立法者提供支持，施加压力。

    在美国的政治体制下，国家的经济政策一般偏向于那些能够有效地向国会施加压力的利益集团。斯氏认为，一个利益集团政治能量大小，不仅取决于它的规模的大小，而且更重要的是取决于它的组织水平上的高低。一个利益集团的组织水平的高低，又取决于它在多大程度上克服集体行为中的"搭便车"现象 。如奥尔森（Mancur Olson）在其名著《集体行为的逻辑》中指出的，人口规模小的利益集团，相对于规模大的集团而言，其成员于集体行为有较深的利害关系，而且监督成本也比较低，从而比较容易克服"搭便车"问题，而具有较高的组织水平和较大的政治能量。

    自新政以来的美国农民正属于这种规模小，组织水平高，政治能量大的利益集团。首先，由于人口规模小，政府的农业支持政策，对每个农民来说，利害重大。例如，2000年美国农业的净收入为464亿美元，其中近半数（229亿美元）来自于联邦政府的直接现金支付 。换句话说，两百万农民人均从政府财政支持获得的收入高达11450美元。这些财政补贴大部最终来自于联邦税收。美国的纳税人总数当在2亿人以上。人均农业补贴负担大概为100美元出头。两者于农业政策的利害关系，自然不可同日而语。

    美国农民的组织水平之高、之广，政治影响力之大，一直为美政治经济学者所公认。政治学家杜鲁门于20世纪50年代指出，"显然，一个象全美农业协会那样覆盖众多农业州的团体，能比城市利益集团更容易地影响国会的决策。" 这一情况，至今未有本质的变化。今天，尽管从事农业的劳动力已不足美国人口的2%，但仍有10-15%的县以农业为首要产业。若得不到农民的政治支持，无论是民主党，还是共和党，都很可能在选举中败北 。

    最后，美国农业利益集团的政治能量，还得益于美国国会利益交换的惯行。自60年代以来，代表农业利益的议员，往往同代表城市贫民利益的议员，和代表环保利益的议员，结成投票同盟。免费食品券项目事关不少来自城市选区的议员的票田。于是，代表农业利益的议员和代表城市贫民利益的议员，常常在立法过程中互相支持，共同得利。

    三、对中国的影响和启示

    在加入世界贸易组织之前，中国可以利用进口许可和高关税政策，将国内农业市场同国际市场隔离开来，从而可把美国农业政策看作与己无关的东西而置之度外。随着中国加入WTO，中国农业的发展，亿万农民的生计，将变得同美国的农业政策息息相关。在现代世界体系的统一市场规则下，美国国内的农业政策必然会影响到中国的农业。同时，美国农业政策的历史演变以及当前的不断调整，也给中国和修改自己的农业政策提供了有益的启示。

    1.美国农业政策对中国农业的影响

    入世后的中国农业，必然受到美国、欧盟等农业出口大国的严重冲击。其主要原因有二。一是目前美国、欧盟的农业严重依赖于出口。在美国主要农产品中，出口占其国内总产量25-50%的，包括玉米，大豆，棉花，和水果，占50%或更高比重的包括小麦，稻米和烟草。而世界小麦贸易的25%，世界大豆贸易的57%，为美国所占有。 巨大的中国农产品市场，是美国欧盟等农产品出口大国的必争之地。二是目前中国国内农产品价格高于国际价格2-4成，一旦失去国家的贸易保护，在市场这只"看不见的手"的导引下，美国等地产出的廉价农产品将长驱直入中国市场。

    加入WTO，使中国农业失去了大部分贸易保护屏障。根据美方发表的中美两国政府就中国入世达成的协议，中国政府就农产品进口等农业政策做出如下承诺：第一，在加入WTO之后，将消除一切非关税壁垒，建立一个纯粹由关税管理的农产品进口体制；第二，农产品关税从22%降到17%，而且，对美国特别关切的主要农产品关税的平均税率，从31%降到14%；第三，对某些敏感商品的进口，采用关税配额体制（ tariff-rate quota）管理。这项协议的附加条款规定，部分配额应分配给非国有贸易企业。国有企业未使用的进口份额，应转分配给其他有兴趣从事进口农产品贸易的公司；第四，在入世后的三年期限里，向包括外国企业在内的任何实体，开放大部分农产品进口贸易。任何实体均有权在中国的所有地区销售其进口农产品，并从事相关的流通服务；第五，停止农产品出口补贴；第六，克制并减少可能歪曲农产品贸易的国内补贴；第七，遵守WTO有关农产品卫生的协议 。这些条款想必已被纳入中国入世议定书。这也就是说，它们也适用于所有其他WTO成员。

    农产品贸易自由化，或许会产生如中美两国政府所宣称的那样双赢共利的结果。然而，问题在于由美国和欧盟主导下关税及贸易总协定的乌拉圭回合谈判所形成的国际农业贸易体制，距离自由贸易尚差得很远。首先，在有关国内财政补贴的问题上，该协议允许"以限产为目的的直接财政支付"。这一规定显然是为了美国的直接支付制度以及欧盟类似的财政补贴制度而设置的。其次，在市场准入问题上，乌拉圭回合协议要求成员国放弃所有非关税贸易壁垒，而将非关税壁垒转换为关税。在1995年至2000年期间，农产品关税从1986－88年的基础水平下降36%，至少必须下降15%。据世界银行的研究，按照欧盟的关税基础水平，2000年，欧盟的主要农产品总关税（含非关税壁垒转换在内）降至如下水平：小麦170%，稻米195%，糖297%，肉类产品96%，奶类产品289% 。其三，乌拉圭回合协议仍旧认定农产品补贴为自由贸易的合法例外，尽管它在补贴金额和被补贴产品比重上，做了某些限制。

    总的说来，迄今为止，WTO及其前身GATT框架下的国际农产品贸易自由化谈判，并没有取得任何重大的突破。正如一部研究美国农业政策市场化改革的著作所指出的，乌拉圭回合谈判对这一改革的推进作用微乎其微，尽管它对欧盟农业政策市场化改革产生了某些影响。但后者之所以成立，是由于欧盟政府对农业的补贴和干预甚于美国。如果美国农业政策市场化改革取得任何进展的话，那也主要是美国国内单方面改革的结果。事实上，WTO或GATT框架下的国际农产品贸易谈判，反而给予美国农业利益集团一个反对美国单方面改革的口实。他们认为，美国单方面的改革，无异于自动放弃了可用于国际谈判的筹码。他们甚至要求国会给予更多的补贴和支持，以此加强美国在国际农业谈判中讨价还价的地位。

    2.美国农业政策对中国的启示

    比照WTO农产品贸易自由化谈判进展微小的现实，从美方公布的中美就中国加入WTO所达成的协定来看，可以说中国在入世谈判过程，在开放本国农产品市场上的让步，恐怕不仅同中国的发展中国家地位以及WTO对发展中国家的优惠待遇不相符合，而且甚至承诺了超过欧盟美国等发达国家的减让义务。现在的问题是，在协议已签、世贸已入，中国必须信守国际承诺的情况下，政府在保护农民利益问题上，应当怎么做？

    首先，我们必须认识到，无论是从中国自身的发展来看，还是着眼于中国加入WTO后农产品市场开放的现实，中国政府都应当承担起向农业提供国内财政等政策支持的责任。从欧美日等发达国家的历史经验来看，在一个国家的工业化起飞阶段，尽管农业部门提供的税收大于政府对它的补贴，政府仍应当采取措施，如在农业基础设施，农村教育上加大投入，支持促进农业的发展，否则工业化进程将因农产品供给不足，缺乏投资资金，缺乏消费市场而难以为继。此类政策措施的大规模采用和实施，在美国始于南北战争，在法国始于19世纪80年代第三共和国，在日本始于则始于明治维新后的19世纪80年代。然后，当绝大部分国民收入来自于工业等非农业部门时，农业则成为国家财政的净补贴部门。在美国这一转变始于1920-30年代，在日本和法国则始于第二次世界大战之后。

    中国自20世纪50年代起，开始进行国家计划控制下的工业化。新中国在农业水利、医疗和教育上，做了大力的投资。然而，总的说来，国家利用其对农业生产和国内外贸易的垄断地位，使农产品价格远远低于国际价格水平，销往农村的生产资料（如化肥）则大大高于国际价格水平的价格剪刀差手段，从农业部门获取大量剩余，以支持国家高强度工业化投资。根据黄一平（Huang Yiping）的计算，即便在国家已大幅度提高农产品收购价格的20世纪80年代后半叶，农业部门因国家政策歧视而导致的净损失，相当于农产品产值的40－65%。在90年代初，随着粮食市场的进一步放开，沿用几十年的粮票制度的废除，农产品价格一路攀升，农业部门因政策歧视而导致的净损失在农业收入中所占比重，下降至20%左右。在中国国内农产品平均价格首次超过国际价格水平的1994年，农业部门的净损失比重趋近于零。黄一平认为，这意味这建国以来实行的种种歧视农业粮食购销政策，经过70年代末以来开始实行的市场化经济改革，到1994年终于大部被清除出局 。

    然而，从美国等发达国家的经验和中国农业因市场开放所经受的压力来看，从90年代中叶起，甚至在更早的时期，中国的农业政策的着眼点就应当从榨取农业剩余以服务于城市经济，转向对农业提供净财政支持和补贴。从1952年到1993年，农村人口占中国总人口的比重，从88%减至72%，只有18%的降幅。但农业在国民收入比重，则从58%降至25%，降幅高达57% 。中国的经济结构变化，已使政府有可能通过财政手段，补贴农业和农民。从经济上看，这是以多补少。同时，中国经济的整体发展水平，也达到了能够以工以商补农的阶段。如黄一平所指出的，1994年，中国人均国民生产总值，按平价购买力计，约在1500美元左右。这个水平大体与日本战后初期的水平相当，非常接近于20世纪60年代和70年代韩国和中国台湾的水平。而日本从战后初期，韩国和台湾地区则从60、70年代起，开始采取向农业提供净补贴的政策 。

    遗憾的是中国的财政政策迄今并没有做出根本性的改变。根据2001年《中国统计年鉴》，自1981年以来，国家财政用于农业的支出占财政总支出的比重，始终在9%上下徘徊。1999年，这一比重仅为8.2%，是1981年以来的第二低记录（仅高于1985年的7.7%）。同年，中国农村人口占总人口69%，农林牧渔业总产值为24519亿元，相当于国内生产总值的30%。按支出法计算，2000年农村居民消费额占全国居民消费额的45%，国内生产总值的22% 。这些数据表明，国家的财政政策，不但没有向农民倾斜，而且，农业支出在国家财政支出所占的比重大大低于农村人口对中国经济的贡献。90年代后半叶，中国农民与国家财政的关系，中国农村居民与城市居民的关系，依然是前者补贴后者。

    既然农村居民从国家财政那里得到收入微不足道，那么，他们的实际生活水平，完全取决于他们从市场上所获得的收入的大小。从1994年起，中国农产品价格超过国际价格。目前，中国农产品价格高于国际农产品市场价格20－40%。这意味着，由于国家对农产品的贸易保护，农民从中国农产品市场上获得了大于自由贸易条件下的收入，而农产品消费者也即城市居民为此付出了大于自由贸易条件下的支出用以购买农产品。然而即使如此，中国农民仍然因为农产品价格的剧跌，而蒙受巨大的收入损失。从1996年到2000年，中国国内农产品销售价格指数价格，下降了26%。而同期全国物价总指数和农村工业品零售价格指数仅分别下降了5%和6%。根据农业部官员的估计，在1996至2000年期间，农民因农产品价格下跌引起的直接现金收入损失在3000亿元以上，而全国农民2000年从农业（不包括林、牧、渔业）中获得的纯收入不过6733亿元 。

    问题的严重性还在于，当今世界的农产品市场，根本就不是自由贸易的场所，而是在极大的程度上为美国、欧盟等农产品出口大国的农业政策干预所左右。在20世纪60、70年代以前，美国政府采取农产品价格支持政策，使世界农产品的实际价格，高于在纯粹自由贸易条件下的均衡价格。自70年代以来，美国尾随欧盟采取了向农民提供现金补贴，把补贴农民的负担从消费者转嫁到纳税人。这个政策的要害是农民生产的越多，获得的补贴也越多，结果产生本国农产品大大供过于求的局面。农产品大量出口几乎成为解决本国供过于求的唯一出路。为此，欧盟和美国不惜以巨额农产品出口补贴，来增加本国产品的国际竞争力，同时，（特别是欧盟）千方百计保护本国农产品市场。导致国际市场农产品供给超过需求。结果导致国际农产品市场的价格走低。

    假如中国是一个象沙特阿拉伯那样的依赖进口来解决粮食问题的石油出口国，甚至象日本、韩国和中国台湾那样工业发达、农业不具备比较优势的经济体，在国际粮价走低的情况下，农产品贸易自由化可能是利多弊少。然而，作为一个2/3人口仍以农业为生的人口大国，中国在加入WTO开放国内农产品市场后，如果政府不采取相应的政策保护中国农民和中国农业，后果堪忧。

    从国际法的角度看，中国政府完全可以通过财政补贴等国内政策支持的方式，保护中国农民的利益。在目前且在可预见的将来，WTO的农业贸易体制，对各成员国国内农业补贴政策，没有任何实质性的约束力。即便是在中国做出超乎寻常让步的中美两国就中国入世达成的农业协定中，在关于中国国内农业支持政策问题上，美方也只能要求中国克制并减少可能歪曲农产品贸易的国内补贴。

    政府应当如何支持农民？胡鞍钢在《21世纪》2002年4月号发表的《加入WTO后的中国农业和农民》一文中建议，政府应当在公共服务、教育、研究与开发和基础设施投资上，向农村倾斜，应为农民进城务工，人口迁移大开绿灯。但我们认为，比照美国等发达国家的经验，中国政府还应向农民提供直接的现金转移支付，并使之制度化。这一政策受益者将不止于农民，由于农民购买力的提高，中国目前大量闲置的工业生产能力，将因占人口规模2/3的农村市场的复苏，而重新启动，城市居民普遍面临的下岗失业危机也可因此而至少得以缓解。

    可喜的是，2004年春，党中央、国务院在中国的农业政策上做出了具有历史意义的重大调整。温家宝总理在十届人大二次会议上向世人郑重宣布，中国要巩固和加强农业基础地位，实现农民增收和农业增产，五年内在全国范围内逐步取消农业税；同时国家要对种粮农户进行直接的财政补贴。如果说普遍对农民无条件地免征农业税在中国历史上是开天辟地第一次，那么对种粮农民进行直接的财政补贴就更是亘古未见了，这些重大举措在中国具有标志性的、转折性的历史意义。这标志着中国全新的农业政策的开始，而且这个全新农业政策的方向是非常正确的。尽管这只是一个开端，但是必将影响深远。

    作者：张光(1957-)，南开大学周恩来政府管理学院教授，300071，天津；

    程同顺(1969-)，南开大学周恩来政府管理学院副教授，300071，天津。