国外农业补贴趋向及其启示

    摘要：国外农业补贴的趋势是减少农产品价格补贴和出口补贴,增加农民收入的直接补贴、农业生产要素和农业生态等方面的补贴,且财政补贴与金融支持并举。我国正在进行税费改革和直接补贴,在此基础上仍要加大财政补贴和金融支持的力度。

    关键词：农业补贴;趋势;启示

    农业补贴是世界各国支持和保护本国农业的一种基本政策,发达国家对农业补贴作过多次调整,总的趋势是减少农产品的价格补贴和进出口补贴,增加农民收入的直接补贴,增加对农业生产要素、农业生态和农业结构调整等补贴。补贴方式和结构各有变化,但绝对数额都在上升。我国建国后对农业长期处于“负保护”状态,是世界上少数几个未给予农民直接补贴的国家之一。近几年推行税费改革,并抛弃多年来财政补贴“只能补贴国有企业,不能装进个人腰包”的传统观念,对农民开始实施直接补贴。但我国的农业补贴与国外相比还有很大差距,宜借鉴国外的做法,从我国国情出发,加大农业补贴力度。

    发达国家补贴金额大增小减,总量上升

    农业是国际贸易中价格扭曲最严重的行业。以前一直是诸多降低贸易保护的贸易协定的“例外”,以至于成为世界贸易领域争论最大、亟待解决的头号问题。直到1994年底,长达8年之久的乌拉圭回合达成“农业协议”,才对保护性的农业补贴有所制约。在WTO农业协议执行以来,美国、欧盟、日本等发达国家都大幅度削减了价格支持力度,而以更大幅度增加了直接收入补贴和其他高额的、名目繁多的保护和支持。美国、欧盟、日本的农业补贴2002年高达3000亿美元,占世界各国农业补贴的80%。目前这些发达国家农场主的收入有40%左右来源于政府对农业的补贴。尤其是美国,2002年5月布什政府签署了农业安全和农村投资法,宣布大幅度提高农业补贴,决定在2012年前将联邦补贴提高67%,总计达1900亿美元。这一法案违背了美国自乌拉圭谈判以来削减农业补贴的国际承诺,一出台就遭到国际社会的强烈反对。但布什政府坚持强权主义,导致2003年坎昆会议的失败,使多哈回合谈判陷入僵局。〔1〕2004年7月,WTO的147个成员在日内瓦经过艰苦谈判,在发展中国家的强烈抨击下,在欧盟先行让步承诺减少农产品出口补贴之后,美国才不得不承诺“在可信的终止日期”前取消出口补贴,同意将其为玉米、水稻、小麦、大豆种植者提供的补贴金额削减20%。7月31达成的框架性协定,为多哈回合后续谈判打开了道路。发达国家如果真正削减农业补贴,将使全世界5亿人脱贫。7月底达成的框架协议和2005年重开的“多哈回合”谈判,如能成功实施,对我国农业肯定带来利好。但有一种观点值得商榷:认为美国一旦削减农业补贴,其农业竞争力将下降,全球农产品强国的座次可能因此重排。〔2〕这种观点忽略了四点:一是所谓“可信的终止日期”究竟有多长,按怎样的步骤取消出口补贴,尚不明确,美国在往后的谈判中可能另有说辞,以延缓其步骤。二是美国的农产品补贴削减20%后,仍然是其他国家望尘莫及的一个庞大的数字。第三,美、欧、日等发达国家在削减价格支持力度以后都会相应增加对农民的直接收入补贴,这些国家的农场主收入的40%仍来源于政府的补贴,有稳定的积极性和竞争力。第四,美国必然会通过其他渠道、其他形式增加农业支持性补贴。美国在全球最大的农业产出国和出口国的地位在现阶段不会轻易动摇。

    我国建国以来一直实行抽农补工的政策,农民已为国家工业化进程贡献了50年的积累。国家对农业基本上是“抽三返一”,通过“剪刀差”和农业税抽走的农业积累,大约是财政投资和农村救济的三倍。直到2000年,国家财政用于农业部分的总支出为1298亿元,同年农村税收总量都高达1359亿元,财政投入与农业税相抵后,政府从农村抽走61亿元,还不算几倍于此数的“剪刀差”的差额。国家财政对农业的投入的比重,比一些发展中国家还低。〔3〕巴基斯坦、印度、泰国等国家财政对农业的投入皆占财政支出的15%左右,而我国财政用于农业的支出在一般年份仅占总支出的8—9%。半个世纪的抽农补工使农业成为更为脆弱的弱质产业,使农民的收入与城市市民的差距拉大。在工商业占GDP85%的当今,占GDP15%的农业,要养活占人口70%的农民,已很困难。尽管国家从2001年开始税费改革,温总理在2004年3月宣布5年内在全国取消农业税,农民将得到休养生息,但整个农业生产条件的改善,要达到发展中国家平均以上的水平,仍有待于国家财政及金融的大力支持。

    补贴方向从农产品转向农产品与农业生产要素并举

    当今国际农产品贸易出现一种逆转:原先发达国家依靠进口发展中国家的农产品,如今却成为农产品的生产和出口大国;原先发展中国家出口农产品,现在却成为粮、棉、油等重要农产品的进口国。其原因,除了因为发达国家用足对农产品生产和出口的“黄箱政策”补贴外,主要是因为他们利用其雄厚的财政实力,对农业广泛加大了不受WTO规则限制的“绿箱政策”支持,重点是对各种农业生产要素的支持。

    农民是农业的首要生产要素,欧美各国在培训农民方面皆斥以巨资。美国由联邦政府、州、县政府拨款资助农学院、农业试验站与农业推广站,农业部设有大笔教育、科研、推广基金,州政府是主要投入者,农学院享有多种投入渠道,统管全州的农业教育、科研和技术推广。欧盟国家的农业教育占农业预算总额的20—25%,英、法、德等国对农民的教育、培训,从基础教育到职业教育、技术推广、进修深造,都有一套完整的体系。英国的农业培训在各产业中唯一能得到政府资助,每年有30%的农业劳动者参加各种不同类型的农业培训。法国设有15所国立农业大学和150多所国立农业中专,并由农业部为15所私立农业大学和200多所私立农业中专的职员发工资,从农业工人、技术员到工程师及科研人员的培训,都有相应的教育机构承担。德国正在培训新一代农民,以适应生态农业、有机农业和正在兴起的基因农业的需求。〔1〕日本于本世纪初制定了有利于年轻人从事农业的政策,5年内培养新一代农民9600万人,向他们提供资金并集中一些土地从事农业生产,使他们每年劳动2000小时,收入高达1000万日元。还从农业大学毕业生中挑选18000多人担任“营农指导员”,深入农户进行营农咨询、技术指导等。〔2〕农民合作经济组织是农村以人力资源为核心的生产要素组合,发达国家无一例外地提供优先资助。日本政府颁布《农业协同组合法》、《农协助成法》,对农业合作经济组织给予财政、金融援助。法国政府在各种农业合作社创办时,给予投资津贴和低息贷款,几年内免收工商利润税、营业税、地产税。科学技术是提高农业竞争力的利器,发达国家在科研、开发和推广方面的投入不遗余力。美国自70年代中期到上世纪末,对农业科技的投入达150亿美元,而收益则达到6000亿美元。其农业科技投入与产出之比,60年代为1∶20,80年代以后上升到1∶40。新世纪以来,美国进一步加大对农业科研的投入,特别是基因农业的投入。欧盟和日本在农业科学技术方面的投入也都逐年增加。发达国家对农村信息网络、农产品批发市场、期货市场等皆给予足够的财政支持。与之鲜明对照的是,我国对农业生产要素的财政支持长期处于不力状态。我国的农业补贴在长时期中大部分滞留在粮食生产尤其是流通领域中,对农业教育、科研、推广方面的投入一直偏低。除水稻的科研和生产在国际上有较强的竞争力以外,我国农业生产要素的落后使大部分农产品缺乏国际竞争力。在粮食总供给不足的年代对主要粮食品种加以调控性补贴是必要的,在粮食自给有余的情况下仍因循原来的补贴,就在补贴范围内的粮食与补贴范围外的粮食之间,在粮食作物与经济作物之间形成不公平竞争,结果使受补贴的过剩,未受补贴的歉收。久享盛名的东北大豆,由于不在保护价收购之列,未得到相应的保护,在市场需求大幅上涨时却发展缓慢,使国外大豆趁机涌入,以至超过国内大豆产量。这个教训告诉我们,对特定产品的调控性补贴应及时作出调整,把补贴重心从农产品转移到各种农业生产要素上来,从而把整个农业转变到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来。这既是国内发展农业的需要,也是按照WTO规则开展农产品国际贸易的需要。

    补贴领域从单一的生产支持转向生态支持

    西方工业革命成功以后,将大量的石油、机械、化肥、农药投入农业,取得空前的农业产量,也造成环境污染、生态退化、食物安全性降低。欧美从上世纪后半叶就对农业生态有所资助。尤其是本世纪之初欧盟15国连遭疯牛病、口蹄疫厄运,导致严重的经济损失和社会振荡。欧盟对农业政策作出重大调整,对防疫检测、农业环境建设加大投入。成员国一旦发生疫情,可得到欧盟总部50%以上的经费补助。为减轻严重的财政负担,加大防疫力度,欧盟逐步将财政支付转变为总部及成员国、地方财政对环境与乡村发展的分头支付。欧盟东扩后,对农业政策又大动手术,将环保、食品卫生和安全、牲畜及植物健康等涉及环境安全的内容尽皆列入各国农业投资范围,规定对违反农业环境政策的国家给予严厉的处罚。美国自1962年出版划时代的环保名著《寂静的春天》以后,政府斥资加强农业投入品的管理,法律规定所有农药必须在联邦农业部登记注册,农户必须经过培训拿到合格证书才能使用农药,联邦农业厅拨款对农产品农药残留普遍检查分析,严防农药污染环境。2003年末美国发现疯牛病,使农业环境和农业政策面临严峻考验,目前正在采取维护和支持农业生态的严厉措施,对农业废水、固体废弃物等作严格处理。日本对保护农业生态环境亦不惜重金,农林水产省2004年6月制定新的农业改革方案,对环保农户、低农药使用农户和绿色农产品农户支付可观的补助金。

    我国人多地少,加之长期以来重开发、轻保护,现在农业生态环境处于整体下降的局面。许多地方地力减退,土壤沙化,江河断流,湖泊萎缩,旱涝频仍,污染加剧。2004年夏淮河泛滥使全流域水产品污染失收,暴露出多年来治水治污之低效。当务之急既要偿还以往几十年对农业生态环境欠下的历史宿债,又要建设秀美山林,青水丽田,以求可持续发展。国家财政要斥以巨资恢复、扩大森林、草地、湿地,治理大江大河大湖,搞好大中型农田基本建设,把16亿亩耕地的大部分建成旱涝保收的高产稳产农田,把更为广袤的山丘水泊建设成既有生态功能,也有一定经济效益的片片金瓯。国家财政在广大农村投资生态建设,既可为子孙造福,也可使相当一部分剩余劳动力在农村就业,增加收入。此外,政府还得花费大量投资,开发、推广绿色种植、养殖技术,无公害农产品生产技术,农产品有害物质快速简便检测技术,农业区域生态环境污染预测及日常监管技术,农业污水及固体废弃物净化处理技术,进口物资病虫害检测技术,农业污染事故应急处理技术等;同时加快建立健全农药残留检测体系,农业环境监控网络体系,农业环保技术市场体系等,确保农业安全。

    补贴方式从财政补贴转向财政与金融并举

    金融支农是国际上的普遍做法。美国对小麦、玉米、花生、棉花、乳制品等主要农产品实施“无追索权贷款”,农场主以尚未收获的农产品作抵押,从政府的农产品信贷公司取得贷款,期限9个月。当市场价格高于目标价格,农场主按市场价出售农产品,还本付息;当市场价格低于目标价格,农场主可以把农产品交给信贷公司,信贷公司对放出的贷款不加追索,而从政府取得差额补贴。这实际上是让农场主在销售农产品之前,就预先从联邦政府获得销售收入。联邦土地银行还为农场主提供长期不动产抵押贷款,为短中期票据办理贴现。〔1〕

    巴西的法律规定,所有商业银行吸收的存款,必须有25—30%用于农业项目贷款,农贷年利率不得超过8.75%,而一般商业贷款的年利率为16—25%。法国、西班牙的农业贷款的利率也比较低,为6—8%,相当于非农业贷款利率的50%,银行利率差额由财政负责补贴。日本从50年代就设置“农业改良资金无息贷款”,私营银行从事低息农业贷款可以得到政府的利息补贴,因特殊呆帐而造成损失还可以得到政府的补偿。日本政府还给农协以很大的贷款优惠。农协吸收的会员存款,绝大部分用于向会员提供贷款,故农业资金基本不外流。

    我国农业贷款一向很低。到2002年底,全国农业贷款余额为6884.6亿元,仅占银行各项贷款余额的5.24%。而农村资金向非农方面的转移却十分突出:截止2002年6月,全国农村信用合作社各项存款为13595亿元,其中对农村的贷款总额只有5511亿元,仅占农村信用社存款总额的29.5%,占贷款总额的40%。全国邮政储蓄金额的70%来自农村,只存不贷,坐吃央行利息,至少使4000多亿的农村资金流向城市。我国农业政策性贷款的投向明显向粮棉流通领域倾斜,占全部农业政策性贷款的75%左右,使政策名义上的支农贷款实际上脱离了农业开发和生产经营。全国只有10%的农民可以通过银行、信用社等正常渠道获得资金。〔1〕全国金融机构的各项存款余额,2003年底已达18万亿元,假如其中的1/4贷向农村,总额可达4.5亿元,平均每个农村劳动力可贷到8000多元,其效用将是很大的。目前正在农民中推行小额信贷,固然很好,在此基础上还应积极向条件较好的农户和前景看好的种、养、加项目推行中、长期较大额贷款,从而支持、引导农民投资。

    处理好直接补贴和其他“绿箱”支持的关系

    直接补贴是没有争议的“绿箱”政策,不受世贸组织规则的约束。美、欧、日对农业直接补贴的力度都非常之大。美国采取生产灵活性契约补贴,生产者无论生产什么、生产多少,所享受的补贴金额都不受影响,农民无须申报,政府无须核实,只管按照联邦政府确定的单位标准向农民直接支付。欧盟按照种植面积和产量进行直接补贴。日本重点补贴劣势作物和山区、半山区。〔2〕　　我国从2004年开始已在全国各地对水稻等主要粮食作物按计税面积进行财政直接补贴。这是对工农关系、城乡关系的一次调整,是向国际规则的对接。但我们应当看到,我国对农业的直接补贴远不能与西方发达国家相攀比。发达国家财政支付能力强,农民在人口总量中的比例小,经营规模大,管理制度较严密,故直接补贴比较规范、有效。我国农民数量庞大,财政实力有限,在政府与农民之间缺少有效的中介组织,实施大额度、大范围的直接补贴,在我国条件尚不成熟。我国只能随着国家财政实力的增强,农民比例的下降,分阶段、分地区、分人群逐步增加对农民的直接补贴。中央决定5年内全国取消农业税费,也相当于对农民的直接补贴;给退耕还林、退耕还草、退渔还湖的农民以及尚未脱贫的农民开仓放粮,以粮代钱,也是很好的直接补贴方法。宝贵的、有限的支农财力,应充分使用于多种“绿箱”支持(WTO“农业协议”允许的12项“绿箱”支持,我国才使用了6项),把财政支农的重心放在提升农业生产要素,加强农业基础设施,建设农业生态环境上,从而达到既增加农民收入,又提高我国农业的国际竞争力的双重目的。

    （作者：姜亦华　单位：江苏省社会科学院农村发展研究所）