英国农业发展和农村环境保护政策及启示

     2004年6月26日至7月16日，财政部国家农发办组团赴英国进行了农业发展和农村环境保护政策学习培训。在英国期间，培训班重点听取了伍斯特大学农村问题研究中心专家关于农业经济与农村环境保护的系列讲座，参观了皇家农业协会举办的皇家农业展，拜访了英国农业支付局、国家农民协会、环境局总部，并与环境、食品及农村事务部以及内阁办公室的官员进行了会谈和交流。

    一、英国农业发展现状

    英国属典型的温带海洋性气候，一年四季气候温和，降雨充沛，温差变化小，具有十分优越的发展农业的自然条件。英国的国土面积为24．4万平方公里，其中耕地面积6．4万平方公里，约占整个国土面积的26％。2002年英国人口接近6000万，其中农业人口仪为100万左右，约占总人口的1．7％；农业从业人口约53万人，利用全国可耕地近3／4。英国地势东南低西北高，其中东南部为半原地带，土壤肥沃，适宜耕种，是英国的粮食主产区，主要发展种植业(包括大田作物和园艺)，约占农业总产出的40％；北部和西部多为山区和丘陵地带，雨水较多，草木茂盛，主要发展畜牧业，占农业总产出的60％。农产品主要有谷物(如小麦、大麦)、肉类、奶制品、蔬菜等。畜牧业较为发达，包括养牛、养羊、养猪和养禽等生产部门，其中养牛业产值最大。英国农业总产值占GDP的比重较小，目前尚不到1％，约合66亿英镑。虽然英国的农业在国民经济中的地位并不突出，且呈逐年缩小趋势，但英国优越的自然环境和现代的农耕技术，使其农业劳动生产率达到了相当高的水平。据统计，英国1％的农业劳动力就能生产全部所需的60％的农产品，农业部门每年为本国提供了全部粮食需求的2／3，以及所需产品的4／5。

    二、英国农业发展和农村环境保护政策的特点

    (一)以欧盟共同农业政策为基准。欧盟共同农业政策早在1962年就已经形成。其基本内容是统一农产品经营法规、统一价格、预算和竞争法则，统一农产品市场，统一关税贸易壁垒，建立进口征税、出口补贴的双重机制。英国1972年加入欧盟，5年的过渡期后，于l977年正式全面执行共同农业政策。20多年来，英国农业发展和农村环境保护一直以此项政策为基准。经过1992年、2000年共同农业政策两轮大的改革，过去以价格支持为基础的机制已逐步过渡到以价格和直接补贴为基础的机制，共同农业政策被赋予了更为广阔的内涵，转变为“共同农业和农村发展政策”。英国政府相应地开始强调实行稳定农业地区政策的重要性，大力支持农村可持续发展，积极推行繁荣农业经济与环境保护相结合的政策。

    (二)通过立法保护农业发展和农村环境。1942年，英国政府出台了以农村土地利用为主旨的《斯考特报告》，提出对土地实施分类，确认农业用地，让农民拥有土地的使用决定权；1947年《城市和乡村规划法》规定，要通过规划来保护土地；1947年《农业法》强调要扩大农业规模，提高农业生产率，在经济上保护农业，大力推广适用技术等；1949年《国家农村场地和道路法》主要针对农村自然景观的保护，并规定城市的扩大不能占用特殊科学试验用地。这些立法和政策在一定程度上促进了英国农业的发展，同时也带来了环境问题，如由于农场和土地扩大造成一些农场和农村用地自然界限的消失，林木面积减少，池塘、水沟被填平，传统农业建筑物缺乏保护，野生动植物生长环境退化，农村自然景观遭到破坏，牲畜、营养剂、农用化学品污染以及转基因技术的负面影响等。战后多年，人们注重发展生产不重视环保问题。直到1981年《野生动植物和农村法》开始强调农业环保问题，该法采取了两种方式来进行环保。一是引导方式．这种方式总体上作用较弱；二是自愿方式，这种方式比较受欢迎。如农业用水污染问题处理办法和具有较高价值的特殊科学试验用地的保护等均采用了引导方式；环境敏感地区行动计划和农村管理工作计划则采用的是自愿方式。

    (三)制定严格的农村环境保护标准。

    20世纪80代以来，英国政府开始着手研究农业发展与农村环境保护的衔接问题，制定了一系列适于农村环境保护的标准和规范。如针对氮肥对地下水质的污染，1980年颁布并于1985年强制实施的《饮用水指导法》规定，消费者饮用水每升中氮含量不得高于50毫克。l989年的《水法》对氮肥使用较多的地区在使用氮肥时，做了明确详细的规定，另外英国政府除按1991年《欧盟施用氮肥指导法》“自然水每升不得超过50毫升氮”执行外，还规定了更加严格的施肥标准；冬季使用氮肥的标准为每公顷25千克；秋季则禁止使用氮肥。氮污染严重地区，每年8月1日或9月l 日至11月1日，也禁止使用氮肥。施用有机肥料要距离河道l0米以上，泉涌50米以上，并且每次施肥不能超过每公顷250公斤；施肥要制定计划，不能过高，每次施肥都应有书面记录。2003年《水框架工作指导》规定，2015年所有的水均应达标。

    (四)大力实行农业补贴和保护政策。

    英国政府在欧盟共同农业政策的框架内对本国农业发展和环境保护采取了积极的农业补贴和保护政策。一是对农村基础设施建设，如农村道路、地界围栏、排水设施等予以一定补贴。二是对农产品价格实施补贴，即当农产品价格低于目标价格或干预价格，政府仍按目标价格或干预价格收购农产品，以保护农民的收益不被降低，这项补贴每年平均高达25亿英镑，远远高于农业和农村经营收益。三是对农村环境保护进行补贴。如英国政府规定，农民要负责对农场附近的树林、河沟的保护；养殖农场必须有环保计划书，说明如何计划进行环保的。如果农场遵守了这些措施，政府支付105英镑补贴费；如果农场在改变土地用途过程中，不施用氮肥，政府则每公顷补贴450—550英镑。在氮污染敏感地区，如果衣户每公顷氮肥施用量小于150公斤，则补贴65英镑；如果把耕地转作种植牧草，则每公顷补助590英镑。针对农村居住区的保护以及英格兰9条河流制定的《河流盆地计划》规定，每年每公顷土地政府平均给予l75英镑的补贴，以解决水质问题。英国农村环境保护类补贴每年平均累计为l5亿英镑，且有增加趋势。四是不同农村地区农产品津贴，即按农民所在地区农业环境条件，根据农产品数量、作物面积、牲畜数目直接给农民进行补贴。如对威尔士和英格兰西部、中部养牛的补助为每年每头牛123．93英镑，种牛补助为每年每头牛90～130英镑(每个农场只能补助90头种牛)；对苏格兰、威尔士、北爱尔兰农村环境差的地区，每公顷农作物补贴220．5英镑；对英格兰及其他农村环境较好的地区，每公顷农作物补贴225．8英镑。五是对农产品贸易实施关税壁垒。受本国“疯牛病”、 “口蹄疫”的影响，以及国外农产品进口的冲击，英国同欧盟其他国家一样，对进口本国的农产品实施了强制性的关税贸易壁垒，大大提高了外国农产品进入英国的“门槛”，同时也鼓励出口，并制定了出口补贴条款。六是普遍实行了免费向农民提供技术服务和农产品市场信息服务等政策，并在税收、服务等方面加大了对农村地区的扶持力度。

    （五）注重发挥农民协会的作用

    英国1908年就成立了国家农民协会，当时属英格兰和威尔士，同时在北爱尔兰和苏格兰地区也成立有类似组织。目前国家农民协会在英格兰和威尔士有6万名会员，大部分是农场主。每个县有1名农协主席，遇到国家农协的会议，每县要选1名农协代表参会。农民协会的主要任务是，听取和反映农民意见，游说政府机构帮助农民，替农民进行调研。农协有专门的出版物，并成立有专门的农产品贸易公司，主要经营牲畜、小麦、水果、蔬菜等农产品。公司有董事会，经常和有关部门联系，交换信息，帮助农民贷款等。英国国家也成立了农产品协会董事会。每年国家农民协会有4次大的会议，参会的都是各地区的农协主席、副主席和代表，主要讨论协会事务及政策，每2年进行1次选举。农协的会费从会员中收取，专门为会员提供各项服务。国家农民协会在伦敦地区有100名雇员，其他地区10多名雇员，与政府、银行、公司等均建立了良好的关系，从而为英国农民争取到了较大的利益和好处。

    (六)坚持以人为本、人与自然和谐发展的原则。英国农业发展和农村环保政策始终坚持以人为本、人与自然和谐发展的原则。英国政府认为，农业的发展固然很重要，农村地区环境保护问题也同等重要。食品、水、土壤、空气是人类生存的必需，既要量的满足，也需质的保证。1992年英国召开了有各方人士参加的“环保战略决策会议”，之后的1994年，便发布了一个旨在提高人民生活质量的章程，指导人们一是正确利用农村资源，二是加强国际合作，三是在提高农业生产力的同时对农村环境保护做出贡献，四是以人为本，考虑成本收益，缩小贫困线，尊重环保。2001年英国布莱尔首相上台后，新成立了环境、食品和农村事务部，其主要作用是促进英国农业的可持续发展、突出农村地区环境保护、进行有效的农业改革、促进可持续并有竞争力的食品链。并专门成立了“未来农业与食品政策委员会”，鼓励农民在生产的同时注重环境保护，并建议对农业补贴政策作出相应调整。2001年英国“口蹄疫”爆发后，政府及时制定了“农村食品战略方针”，主要考虑利润、环境、人这三个因素，提出了规划和措施，目的是更好地利用自然资源，改善景观和生存状态，保护生物多样性，提高公共健康水平和动物福利。

    三、几点启示

    英国农业在世界经济中并不占多大份额，农业产值占GDP的比重也比较低，农业发展和环境保护曾走过曲折的道路。但英国之所以发展成为世界先进的现代化农业国，与政府的保护政策密切相关。我国人多地少，自然条件和工业基础与英国相比均有很大差距，农业现代化的道路还十分漫长，需要借鉴英国的经验和做法。

    (一)在WTO的协议框架下加大对农业和农村经济发展的支持和保护力度。我国农业受自然条件的影响很大，地区间、城乡间发展极不平衡，农业和农村经济发展的公共投入长期不足，农业基础设施建设、农村公共医疗卫生、中小学教育、社会保障、环境保护、农产品市场体系建设等方面均存在很大的历史欠账。根据WTO协议，我国目前的农业投入空间尚十分巨大，用足用好“绿箱”政策和“黄箱”政策应是各级政府义不容辞的责任和使命。今后除了应加大基础设施建设投入和公共投入外，还应在农民专业技术培训、农村科技推广、农产品市场信息服务等方面重点加大投入。同时，要严格清理向农民收取的不合理的收费和摊派，划清支出的界限和责任，事权和财权要匹配，并出台一系列鼓励和保护政策，认真落实好党中央国务院“多予、少取、放活”的政策。

    (二)下决心人力解决好农村环境保护问题。英国政府和广大民众对农村自然景观的重视程度很高，并采取了多方面的保护措施，取得的效果十分明显。我国自实施联产承包责任制以来，农村经济总的状况是越来越好，农村环境卫生状况也有所改变。但与英国相比，农村环境存在的问题仍然不容乐观：一是农村地区普遍存在人畜粪便不经处理就露天堆放的情况，生活污水和生活垃圾的处理几乎处于无人管理状态，使农村居民居住和生产、生活环境受到污染，一些传染性病毒通过粪便、垃圾和污水肆意扩散，给农村公共健康带来威胁；二是化肥．农药使用不合理或存在的质量问题，以及地膜等白色污染，使农产品品质不高，影响身体健康，也影响农产品出口，为国外的农业“绿色壁垒”提供了口实，影响了农民增收；三是一些工业废水、废气、废渣由于没有净化处理或由于处理设备简易陈旧等，在农村地区轻易找到了“落脚点”，加大了农田的损毁和污染程度。因此，要下大力气解决好农村地区的环境问题，积极帮助农民处理好生活垃圾、生活污水以及人畜粪便等问题，倡导农民合理使用化肥和农药，同时，加大对工业“三废”直排农村的处罚力度，提高农村地区广大农民的生产、生活质量，这是全面建设小康社会的一个重要标志。

    (三)制定切实可行的保证粮食安全和食品安全的政策措施和规划。粮食安全和食品安全一般有两层含义，一是粮食和食品在数量上是安全的，能够养活居住在这块土地上的人们；二是粮食和食品在品质和质量上是可靠的，不会影响人类健康。英国有十分严格的粮食和食品安全检测标准和体系，从多方面制定了明确的保证措施和规划。我国人均拥有的耕地面积一直不高，加之一些地区盲目开发，人地矛盾十分突出。近20多年来的农村政策和土地政策基本解决了我国12亿人口的吃饭问题，粮食和食品“量”的问题已初步解决，但“质”的问题仍然非常严峻。应制定和完善农产品质量安全的法律法规体系，完善粮食安全和食品安全的责任制度，加强管理，提高服务意识和水平，整合农业资源和管理队伍，建立粮食和食品安全预警机制，制定保证粮食安全和食品安全的政策措施和规划。