沿海港区：非法养殖拉响海上安全警报

　　近年来，由于海上养殖和捕捞业的无序、无度扩展，使我国沿海港区（含军、渔港）、航道（含战备航道）、锚地（含避风锚地）被不断蚕食和侵占，这不仅严重恶化通航环境，威胁海上运输安全，而且与海上旅游、海军战备和海洋化工发展的矛盾也日趋尖锐。更有甚者，由此而引发的安全事故和法律纠纷也愈演愈烈。

　　异军突起的养殖业

　　尽管我国水产养殖业的历史悠久，但直至80年代中后期才真正形成规模，进入90年代开始出现无序、无度发展的态势。据农业部有关部门统计，从1990年至今，全国沿海地区海上养殖面积从428940公顷增加到937950公顷，产量从1624065吨增加到7910429吨，分别增长了119％和487％。其中，辽宁、山东、海南、广东和浙江等省的增长速度尤为惊人。

　　业内人士称：最大限度地开发利用海洋资源，原本是一件大好事，但其发展不应影响水域相对固定，且范围十分有限的海运等其他产业和战备安全。他们分析，导致海上养殖业飞速乃至无序发展的主要原因在于：

　　首先是地方政府号召和政策鼓励。沿海许多省、市、县政府以发展海上养殖、捕捞作为新的经济增长点，部分地区还在政策和资金上大力扶持。

　　其次是法规交叉和不完善。在我国现行的法规中，涉及海上安全和水产养殖的主要有《海上交通安全法》和《渔业法》。前者规定海上安全主管机关对违章养殖、捕捞只有责令权，而无强制处置和扣留、拆除等权力；后者规定县以上地方政府根据国家对水域利用的统一安排，……核发养殖使用证，确认使用权，而核发养殖使用证的主管机关（水产管理机构），常常从部门利益出发，并未根据国家对水域利用的统一安排，也未与海上安全主管机关协调，即向渔民发证。更多的是渔民未经任何机关批准和发证，就私自在通航区逐步扩大养殖。

　　再就是政出多门，管理混乱。在我国，除当地政府外，涉海的管理部门较多，实际管理中常出现交叉和重叠，甚至是矛盾和对立。只有矛盾异常尖锐或引起重大事故时，当地政府才不得不联合各有关部门进行综合治理，或突击清除。

　　令人忧心的“海上地雷”

　　密布在海上的定置渔网被海事管理人员称为“海上地雷”，已成为过往船舶的“杀手”。

　　海上无序养殖和捕捞的发展，使港口、航道、锚地等通航水域遭到严重侵蚀，有的甚至占据大部分主航道（如琼州海峡、潮州港等）和2／3以上的锚地（如荣成湾锚地等）。由于这类违章养殖既不设浮标，又无号灯，船舶被困养殖区的事件时有发生，螺旋桨被缠和船舶碰撞、搁浅等事故接连不断，这已成为我国部分海区的主要海损事故。

　　琼州海峡是连接海南岛与大陆及环北部湾港口的重要水上通道，上个世纪80年代中叶，琼州海峡沿岸各乡镇渔民开始在海峡主航路内设置定置渔网、渔栅捕鱼，严重影响了通航安全，据不完全统计，从上世纪80年代至今，直接经济损失1850多万元。备受关注的粤海铁路通道亦受影响，自2002年12月正式运营的粤海铁1号，先后多次被碗口粗的渔网缆绳缠住螺旋桨，每次清除都花费不少人力物力，同时船舶的推进系统也受到了严重的损伤。原本45分钟就可行驶到对岸的粤海铁1号，现在为了避让航道上的渔网、渔排，只得减速通行，航行时间有时超过1个小时。

　　建设东北亚航运中心的大连，情况同样令人担忧。据不完全统计，自1996年至今，在大连港合法水域（航道、锚地及其连接水域）因发生养殖筏缠摆事故，由船方赔偿的金额高达700多万元，其中涉外事件逐年上升，境外船东反映强烈，有的外轮船长还向当地政府提交了抗议书。引起海事纠纷只是非法养殖恶劣影响的冰山一角，首先，非法养殖增加了船舶航行的危险系数。据悉，目前大窑湾整个通道的一半，近22万平方米的水域已经被侵占，许多大型船舶已不能走这一条通道进港；新港航道情况更糟，从新港1号浮到险礁之间的可航水域原来为2.9海里，目前仅剩约1.2海里，进大窑湾港的船舶被迫从险礁南侧绕行。其二，港口建设也受到影响。一些渔民一旦风闻港口要进行建设，便立即在附近水域大肆扩张其养殖范围，然后向港口巨额索取赔偿。据了解，仅建一座30万吨级原油码头和一座30万吨级矿石码头，大连港就白白花去征海费高达2亿元。其三，非法养殖导致集装箱班轮拖班、误班的情况时有发生，集装箱船停泊一天的费用达4－5万美金，无疑使船公司面临信誉和经济的双重损失。

　　由于港内外锚地被养殖侵占，也给船舶的正常锚泊和防台避风造成极大隐患。1996年15号台风在湛江地区登陆，气象部门虽有预报，但因港口锚地部分被养殖所挤占，造成船舶锚泊密度过大，致使船舶走锚和摇摆时发生了连环碰撞，导致破损翻沉的船舶多达679艘，损失极为惨重。

　　执法部门被推上“公堂”

　　水上安全管理是一个系统工程，海事部门担负起了很重要的一个部分。为了确保船舶的安全航行，海事管理部门不得不对布设在航道的网具进行清理。然而，就在“清”与“布”、“执法”与被“管理”的矛盾中，海事部门与渔民之间的“较量”从没停止，甚至引出了海事行政赔偿纠纷案，执法部门被推上了“公堂”。

　　2001年11月15日，4位渔民向海口海事法院递交起诉状，状告海口海事局清除原告渔具的行政行为违法，要求赔偿其渔具损失共计人民币137550元（见相关链接）。2002年2月7日，海口海事法院作出判决，驳回原告诉讼，海口海事局胜诉。渔民们不能理解，原告之一的渔民林召利拿出一张由海口渔政管理部门签发的捕捞许可证说道：“我们世世代代在琼州海峡打鱼，又有政府主管部门颁发的捕捞许可证，是合理合法的。”果然，许可证上写着：“作业方式：定置作业；作业范围：海口市定置作业渔场。”林召利说，许可证上虽有“严禁在主航道内和南渡江作业”的字样，可他们出海定位的工具只有一块手表、一个罗盘，根本无法知道布设的定置网是否在航路内。

　　许多渔民认为，政府对他们服务不够，发放捕捞许可证时不做宣传，也不指定具体的设网海域，渔网放置多年后，突然又让拆除，不仅投资收不回，感情也难以接受。无独有偶，湛江海事局也是因为对养殖场场主冼某的碍航网具强制清除，被冼某一张状纸告上法庭，要求赔偿其经济损失57万元。其间反反复复，一波三折，海事部门一次正当的行政执法，却引起了长达6年半的诉讼，经法院3次审理，直至2003年9月，以湛江海事局再次胜诉而告终。由于海事部门依法行使自己的权利而被推上被告席的事件，在其它海域也时有发生。

　　尽管如此，为了确保海上的船舶安全，维护航行秩序，海事执法部门仍必须顶着来自社会各方面的压力，与地方有关单位联手，对非法的养殖活动进行不间断的清理。清除养殖设施不仅要投入大量的人力、物力，而且面对渔民无时不在的对抗，清后维护管理很困难，经常出现反弹，往往是清除远远赶不上养殖推进速度。

　　解决问题的关键在立法

　　定置渔网对渔类资源的破坏是毁灭性的，国家早就明令禁止，但在琼州海峡乃至其它海域这是最主要的捕鱼方式。据调查，目前仅海口市秀英区新海村700多户渔民就拥有5000多张定置渔网，从海口港至马村港十几海里的海面上，定置网就有2000多张。

　　为了逃避清障，有的渔民将直径2－3米的水浮具换成目标小的废旧轮胎，小泡沫板等，或者将两个浮具绑在一起，在渔网周围设木桩、缆绳等障碍物。在渤海湾一些非法养殖户为了逃避打击，巧施对策，把养殖筏上面的浮漂拿走，将养殖筏隐身水下4至5米处，加上目前海水涨潮正值白天，晚上6时以后才是低潮期，因而隐蔽性极强。更有甚者，将报废的液化气瓶涂上红颜色作水浮具，安全隐患更大。

　　据分析，非法养殖现象不能根除的最根本原因，是没有相应的法规作为依据。

　　海南海事局有关部门领导举例分析：琼州海峡主航路是国家为了维护领海的主权与安全而划定的，国务院颁发的《外国籍非军用船舶通过琼州海峡管理规则》，明确规定了外轮在琼州海峡的航行线路，并没有条款涉及到航行安全。而实施该规则的主管机关，是非实质性机构的其它管理部门。况且在琼州海峡水域的规划、使用和管理中，涉及到海事、水产、海洋、渔政以及国土资源等部门，在工作中经常出现职责和权限交叉、多头管理、各自为政的局面。加上渔民长期由地方政府和渔业主管部门管理，对海事局的管理置若罔闻，而海事局又缺乏法律赋予的强制清除执法手段，因而对渔民乱设渔网的行为束手无策。

　　船舶进入非法养殖区一旦发生事故造成损失，依据《海上交通安全法》，在通航水域未经海上安全主管机关批准养殖，并未发布航行警（通）告者为违法养殖，养殖业主应给予赔偿；而《渔业法》第十条规定，养殖户持县级以上政府颁发的使用证属合法养殖，凡船舶进入养殖区（含通航水域）造成交通事故和损失者，船主应给予赔偿。因此，两部法律在实施过程中出现众多法律纠纷和矛盾。考虑到新的法规修订出台所需时间较长，海运界人士建议国家有关部门先联合出台《通航环境保护管理办法》，使通航环境得到有效保护，使水上养殖、捕捞得以规范，使各海洋产业协调发展。

　　同时，有关人士建议国务院办公厅向沿海各省市发出《关于遏制无序养殖、保障航行安全的通知》，要求沿海各省市，在当地政府的统一组织和领导下，对所属水域的无序养殖问题作一次全面的调查、清理工作；应切实根据“综合利用，协调发展，安全畅通”的原则，按功能搞好沿海水域的开发规划，并对有关职能部门的权限、职责、分工予以明确；应加强对海上养殖发证的监督管理工作，县级以上地方政府向渔民核发使用证，应经海上安全管理机关核准并统一发布航行警（通）告；各级政府要加大对渔民的法制、安全、国防观念的宣传力度。

　　除此之外，地方政府以及海事、渔政等相关部门必须采取联合行动，禁止在航路内养殖和捕捞。尤其是渔业主管部门在为渔民发放捕捞许可证时，要严格审批程序，规范审批内容，对捕捞区域、捕鱼方式严格监督。只有这样，无序的捕捞和养殖业才能得到有效的遏制，使海上航路更畅通，船舶航行更安全。