“强县扩权”冲动再起 或将成为国家试点

    　差不多1个月之前，江苏召开了一次全省范围内的“扩权强县”会议。同以往一切涉及“省管县”主题的会议一样，江苏这次仍然选择了“不公开”。不过知情人士告诉记者，会议规模不小。

    而且此次会议之后不久，江苏省财政系统紧跟着在9月中旬左右也开了一个会。据可靠消息来源称，会议的中心内容就是各县财政与省财政的对接，“过不了多久，相关部门就要开始着手搞这项工作了。”

    其实从2002年起，浙江、广东、河南、辽宁、湖北等一些地方就开始试行财政上省直管县的做法。不过，此次江苏的动作将会比较大；而且此轮地方上要求扩大县（市）自主权的行动，极有可能得到中央政府的某种正式肯定———香港《大公报》最近援引国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员刘勇的一篇文章称，“十一五”期间，我国将启动行政区划改革，建立省县两级地方政府体制（即取消地级市），并实行城乡分治。

    刘勇近日在接受媒体采访时声明，正在草拟的“十一五”规划应该并不会改变现有的五级行政管理体制，只是将提出“有条件的省进行省直管县的试点”。记者9月20日致电国家发改委，规划司的人士称，在“十一五”规划草案出台之前还不好说，但她并没有直接否认国家可能会推行相关试点。

    发达县域遭遇体制束缚

    “以前‘市管县’的制度是计划经济时代的特定产物，发挥过积极的作用。随着改革的深入，也需要进行调整了。”在江苏省城市发展研究院院长张锋教授看来，“省管县”的新尝试从经济发达、且最早全面实行“市管县”的江苏省做起，是顺理成章的。据悉，江苏省很早就提出“省直管县”的想法，并曾委托省委有关部门进行过相关调查。

    1982年，中央第51号文发出了改革地区体制、实行市领导县体制的通知，首先在江苏省试点，1983年在全国试行。到2001年底，全国共有地级行政建制332个，其中地级市265个，占到80％。地级市管县的数量占全国总数的70%，市管县成为中国地方行政体制的主要形式。

    张锋认为，当初实行“市管县”打破了多年来市县之间的行政壁垒和城乡分割、工农分离的格局，发挥了中心城市对农村的拉动作用。但后来弊端越来越多，尤其是一些不具备经济辐射能力的城市强行升格，现在与辖县的矛盾不断加大。

    由县级市或县所在地的镇新升格的地级市领导县，被形象地比喻为“小马拉车”。在这样的情况下，一种可能是地级市汲取本地区资源建设一个中等规模的中心城市，因而也就产生“市刮县”、“市挤县”。另一种可能则是，实力有限的地级市难以实现对整个城市的有效管理。浙江省台州市发改委的一位前官员曾向记者直言在任时的难处：台州下辖的三区六县（市）发展很不平衡，如果几个富裕的县（市）不拿出一定的资金，市里制订的产业扶植措施、社会救助措施等往往不能落实，政府的宏观经济调控职能就被架空。

    国家发改委中国小城镇发展中心主任李铁称，随着县与市经济差距的缩小，县市矛盾已成为当前行政区划管理中最突出的矛盾，这在经济发达的东部沿海地区表现尤其明显。如苏锡常地区、珠江三角洲等地，发达的县域经济往往与市区平分秋色甚至更胜一筹；而且进入全国综合实力百强县的县（市），早被赋予省辖地级市的经济管理权限，但一些市仍将县视为“附属行政单位”，要求其经济发展从属于市区经济发展的需要，传统的“市管县”体制已经严重束缚了区域经济发展，必然造就县与市的矛盾。

    “留利于县”的发展之道

    在一些相对落后地区，“省管县”的目的更简单也更直接：“留利于县”。

    2004年9月22日，辽宁省省长张文岳主持召开的省政府第38次常务会议上，关于“改革县域经济管理体制，进一步下放经济管理权限，扩大县(市)级经济管理权限，对进入全国综合实力百强县的县(市)，赋予其省辖地级市的经济管理权限”的提法十分引人注目。辽宁省直机关工委党校陈崇宇教授对此的解读是，“赋予省辖地级市的经济管理权限”，实质就是“省管县”。

    国家行政学院经济学教研部教授张占斌指出，在目前财政转移支付和分税制的情况下，地级市成了事实上的“抽水机”，往往为了中心城市的发展随意截留所辖县的资金，一些大项目也安排在市区，从而使城乡差距越来越大。而“省管县”试点的辽宁版本，正是直指此弊端，试图进行公共行政权利和社会资源的重新分配。

    辽宁国有经济总体状况与外省相比并不逊色，但是自上世纪80年代以来，辽宁省的综合经济实力位次持续后移。辽宁省情研究所所长梁启东指出，非国有经济发展相对滞后，县域经济发展缓慢是重要原因。1994年国家实行分税制财政体制，数次调整都使主体税收向中央集中，而在另一面，能够形成营业税、所得税等地方税源的县乡经济、民营经济和“三产”却因得不到有效支持而发展缓慢，所以辽宁的地方财政收入一直上不去。

    更让他们感到切肤之痛的是，民营经济发达程度堪称第一的浙江省，又恰恰在“省管县”的试点上走在了前面———从2002年8月起，浙江省把地区一级的经济管理权限直接下放给包括绍兴县在内的20个县区；在人事安排上，除宁波市外，浙江省其他县(市)的党政一把手均直接由省管理，是实际上的“省管县”体制。由于避免了市对县的财政截留，浙江县域经济发展的优势非常明显，这一点让辽宁人艳羡不已。

    梁启东指出，由省直管的县级财政留成比例将大大增加，县里能集中更多的财力来发展县域经济，从而增加地方财政收入，缓解财政矛盾。他认为，“省管县”是辽宁自改革开放以来最重大的经济体制改革举措之一，对振兴辽宁老工业基地有着极其深远的意义。

    几乎与辽宁同时，湖南省也在2004年9月召开的有关会议上提出了两个关键词：“强县扩权”、“弱县放权”。会议透露，将“在经济强县实行‘强县扩权’改革试点，赋予其省辖市的权限”，目的就是希望省对县（市）扶持资金能够落实到位，降低行政成本。

    方向明确道路曲折

    对于江苏省的“省管县”试点，一位前省府研究室官员表达了他的忧虑：浙江省向来是民间力量强大，政府多无为而治，因此县的管辖权转交给省里并没有太大障碍。江苏省的情况就完全不同，政府在经济的发展中扮演着相当强势的角色，由“市管县”向“省管县”过渡并不容易。

    江苏某地市的那位官员证实：“这次开会苏州市就很不高兴”———在全省13个地市中，苏州所辖的6个县市在同级别中力量是最强的；除了吴江市，其它5个县市全部进入了最新揭晓的全国百强县前十名。实行“省管县”等于削弱了苏州市的实力。“必然会有很多争吵和博弈”，她说。

    不夸张地说，浙江省的问题可能更加麻烦。“我们都改完了，下一步要是再改，就是取消地级市了”，浙江省府的一位智囊人员说，体制不动，县级权力的扩张也很难再走下去。专家提出，一种比较理想的思路是：在现有条件下实行“市县分置”，即“市”只管理城市自身，县改由省直接管理。至于“虚化”乃至考虑逐步撤掉地级市，已经是政策的下一步目标。

    省直管县体制还会带来新问题：省管县最多40个，太多了根本管不过来，这就需要把省级区划单位缩小，这又是一个大动作。

    正是考虑到改革背后错综复杂的利益关系，直接分管行政区划工作的国家民政部对“省直管县”的改革推进情况三缄其口。记者在民政部的网站上看到，区划地名司2005年的计划工作之一就是，重点研究市管县体制等焦点问题，与有关部门一起召开相关专题研讨会，研究提出意见和建议。在深入调研的基础上，慎重稳妥地抓好县城管理体制改革、市管县体制改革和城市内部行政区划体制创新试点。

    但是该司官员拒绝透露计划的详细内容和进展情况。就“‘十一五规划’中是否会推出相关试点”的提问，他在记者电话采访时一再表示，“这件事的影响太大了，政务公开尚未到这一程度”。

    中央党校的专家指出，“省直管县”是我国行政体制改革的新思路，它意味着政府改革从精简人员和机构的职能调整，开始扩展到减少行政层级的行政改革。中央决策层不仅仅限于在原有体制上考虑行政改革问题，也更关注从行政架构上寻求突破。

    尽管早有专家表示“省管县”是必然趋势，但循此方向的中国行政体制改革，注定是一条漫长曲折的道路。[李芃]