美国的农业和农业政策——兼论中国农业改革((1)

     近日，旅美经济学家、纽约中美商务网总编辑、纽约中国项目咨询公司总经理温跃宽先生在谈到美国的农业和农业政策时表示，美国之所以能成为全球农产品出口超级大国，是因为美国的农业政策和出口促销体系是成龙配套的。温先生希望，将外国好的经验通过网络发表出来，能让我国各级主管农业的领导看到，结合我国农业经济发展的现状找出中国农产品出口的出路和方法。

    温先生说，今年1月份，我在美国就看到中国对外经济贸易大学中国WTO研究院张汉林院长、商务部国际贸易经济合作研究院美大部王红霞博士发表的一篇有关《解析欧盟农产品出口促销体系》的文章。后来，又在“北京海桥市场推广有限公司”创办的一个网站上看到一个栏目，介绍《精选国外农产品市场营销案例库》。

    在这个网的介绍里，有这么一段话：“中国是世界上人口最多一个农业大国、是一个劳动力资源最丰富和面积辽阔的国家。中国的劳动力密集型农产品如：畜产品、水产品、园艺产品（蔬菜、水果、坚果、花卉等）在国际市场上有一定的竞争力。但由于发达国家对本国农业普遍采取高关税、高补贴、高保护的政策，中国农产品进入这些市场又往往受到如关税、倾销或食品卫生标准、药物残留等非关税壁垒的阻挡，如何使中国的农产品成功进入国际市场成为全社会关心的问题。”

    针对美国农产品出口体系的组织机制与功能问题，在美国长期从事收集、分析、研究美国经济发展信息资料的温先生表示，中美两国在工业和农业这两大经济领域的差距很大，存在问题也较多，面临的挑战也不能等闲视之。

    中美农业差距甚大

    温先生说，我不知道如何用数据来对比中美两国工业和农业之间的差距，“如果中美工业领域的平均差距是50年的话，我国目前农业的现状，在21世纪的今天，中国农业可能和美国155年前的境况差不多”。“当然这是我个人的看法，可能国内从事农业工作的领导与农业经济领域研究的朋友们不会认同我的观点”。

    温先生认为，农产品出口不是国际贸易中单纯的买卖问题，面对我国现在的农业发展现状，如何让中国的农产品走向世界，美国的许多宝贵的经验，值得我们参考和借鉴。由于美国是全球农产品出口的超级大国，又是世界上农产品出口促销体系发展最完善、经验最丰富的国家之一。 那么是什么原因导致美国成为全球农产品出口的超级大国？为什么说美国是世界上农产品出口促销体系发展最完善、经验最丰富的国家之一？

    温先生说，早在155年前，美国的农业生产状况和我我国今天的情况差不了多少。当时美国有60%的工作人口为农民，而今天，美国务农总人数只占全美总人口不到5%，只有470万人左右。但是美国农场每年生产总值超过了900亿美元。农产品出口外汇收入每年达450亿美元，是美国外汇来源的最大一个项目。可见美国农业已经成为典型的现代化大农业。

    上世纪40年代后，美国农业已实现了机械化，战后朝着现代化、专业化和高科技化的方向发展。现代化的大农业创造了极高的劳动生产率，使美国各种农产品的产量都大大超出国内市场的最大需求量，为此，美国农业必须向海外市场出口大量农产品。因此，美国农产品的生产和销售情况对世界农产品市场影响极大，世界市场某一农产品需求关系及价格的波动对美国农业生产也关系密切。

    美国畜牧业以养牛为主，居世界前列，第二个主要畜产资源为猪，此外鸡和火鸡的饲养发展也很迅速。美国畜牧业的机械化程度和专业化程度都居于世界领先水平，从60年代开始，主要畜牧品种的饲养开始由传统的野生放牧形式，转向大型工厂化集中饲养。幼牛进入肉牛生产工厂后，经过18个月的集中饲养就可投放市场。由于采用现代化设备，使畜牧业的劳动生产率大大提高。目前，2个人就可以养2万头牛，1个人可照料10万只鸡。

    美国的农业政策与出口促销体系

    在美国国会的授意下，美国政府为农业出口在政策方面作了战略性的调整

    近１０年来，美国政府不断加强对农业的结构性调整，努力根据世界市场的新特点调整政策，特别是把扩大农产品出口作为农业战略性调整的重中之重，在一定程度上解决了国内市场供大于求和农产品过剩的问题。

    随着科技的进步特别是转基因等生物技术的发展，美国农业的生产率大幅度提高，农业生产的发展速度大大加快，在农业生产成本不断下降的同时，产量不断增加。但由于国内市场需求饱和，农产品过剩问题越来越突出。美国政府采取过许多办法包括实施休耕政策等试图解决农产品过剩问题，效果均不明显。进入２０世纪９０年代以后，美国政府瞄准国际市场，千方百计推动农产品的出口。

    ２００１财政年度，美国的农产品出口额高达５３５亿美元，是１９７０年７３亿美元的７倍多。从世界市场的份额上看，美国农产品占有很高的比例：美国小麦出口量占世界总出口量的45%，玉米占70%，大豆占85%，棉花占32%。目前农产品出口占美国农业总销售的比例高达２５％。

    美国政府为农业出口在国际营销的战略性调整方面制定了那些重要政策？

    调整农产品出口方向，把重点转向发展中国家和中等收入国家。美国政府认为，不但美国国内农产品市场饱和，欧洲等发达国家也是“成熟的市场”，拓展潜力不大。因此，要大规模推动农产品出口，必须开辟发展中国家和中东欧国家市场。在努力开辟世界各国市场的同时，美国还把一些经济发展快的发展中国家视为市场潜力巨大的“中产阶级”国家，把对这些国家，其中包括中国的出口作为调整的重点。

    美国制定这样一个战略的依据，一是发展中国家粮食和农产品需求大；二是发展中国家花在食品方面的开支比例大，平均占收入的４７％，三是发展中国家市场潜力大，２０２０年内世界农产品需求增长总量的８５％将来自这些国家；四是随着这些国家经济的增长，其市场对高质量肉类和果蔬产品的需求会迅速增加。

    大力增加高附加值农产品的出口比例。近１０多年来，世界粮食价格呈逐年走低趋势。因此，美国十分注重将粮食转化成高附加值产品出口的工作，既提高了出口价值，又增加了国内就业，一举两得。在美国农产品加工中，粮食转化率快速提高。出口的高附加值的产品增长十分迅速。据统计，１９９０年，美国利用谷物和大豆转化成的肉类产品出口价值占这两类粮食生产总值的１．４％和１．８％。而到２０００年，这个比例已经上升到４．３％和５．４％，１０年中增加了约两倍。目前美国已经成为牛肉、猪肉、禽产品的纯出口国。

    努力打破出口障碍，迫使别国降低农产品进口关税并减少农业补贴。从世界市场总体形势看，农产品贸易竞争日趋白热化，美国的出口虽然不断增加，但在市场总份额中所占的比例却不断缩小。美国认为，除了近年来美元价格过高对农产品出口产生了不利影响外，许多国家的进口关税过高是美国农产品无法大量出口的主要障碍。为此，美国近年来同许多国家举行了贸易谈判，农产品贸易是谈判的重点之一。

    目前美国已经同不少国家就农产品出口问题达成了协议，迫使一些国家降低进口关税，从而推动了美国农产品的出口。与此同时，美国还长期同欧盟和其它一些农业发达国家讨价还价，迫使它们减少对农业的补贴，以增强美国农产品的竞争力。

    进入２１世纪后，美国的农业出口战略调整将不断加强，预计重点将放在以下几个方面：

    1. 大力提高本国农产品的竞争力，包括提高质量、降低成本和提高附加值产品的比例等；

    2. 保证出口渠道的畅通，包括市场信息收集和发布，以及提高运输效率等；

    3. 加大国外市场开发方面的投入，市场开发方面的支出将明显增加；

    4. 将增长最快的一些国外市场作为重点来经营，政府将把向这些国家出口作为重点支持对象，提供更多的出口便利。

    5.继续推动农产品贸易自由化，迫使其它国家逐步减少进口关税和非关税壁垒，同时努力扩大转基因农产品的国外市场。

    由于国际农产品贸易自由化步伐加快，农产品市场的竞争将进一步加剧，为此世界主要农产品出口国非常重视并重组农产品出口促销体系。因为农产品出口促销是扩大农产品出口成功与否的重要因素和手段。

    美国之所以能成为全球农产品出口超级大国，是由四个方面的根本原因组成。

    一、 强大，完整的出口促销体系 是美国成为全球农产品出口超级大国的根本原因之一 。

    美国除了得益于国内强大的生产能力外，与美国政府多年来为促进出口而提供的各种服务密不可分。在长期的贸易实践中，美国建立了较为完整的农产品出口促销体系。因此，虽然美国的农产品出口补贴大大低于其在WTO体制下可以使用的数量，但其农业出口确保持了较大规模和持续增长。美国的一些做法具有很高的参考价值，值得我们借鉴。

    美国有着庞大的农产品促销体系，农业部、商务部、国际贸易谈判代表等政府部门都对农产品的出口促销起到积极的推动作用；另外，农业协会在农产品出口促销过程中也担当相当重要的角色。

    美国农业部由各类国家股份公司，如农产品信贷公司、联邦机构和其他机构组成，是直接负责农产品出口促销的政府机构，它集农业生产、农村生态、生活管理，以及农产品的国内外贸易于一身,对农业产前、产中、产后实行一体化管理。

    “农产品信贷公司”是隶属于美国农业部的国营企业，在美国农产品出口促销中扮演着非常重要的角色。美国农产品信贷公司负责多项农产品出口市场开拓计划的实施，而用于执行美国农业政策的资金属于美国联邦政府预算中强制支出资金，充分保证了农产品出口促销计划资金。同时，农产品信贷公司还肩负着支持农民所得和稳定农产品价格的重任，并与农业协会保持着密切的关系，促进农产品出口。

    “海外农业服务局”是农产品出口促销的具体执行部门，在国会授权下,该局有用于农产品出口支持的专项预算资金、人员。海外农业服务局依靠世界上最发达的全球性农业信息通报体系，直接制订并组织执行出口促进计划。一方面为农产品生产者提供国际天气周报、国际农产品生产和贸易行情等信息，指导出口农产品生产；一方面为出口商提供美国农产品分类表、外国买主采购意向、贸易展览会信息、海外农业服务局驻外办公室联系方式等等。同时，必须及时向国会和法院通报有关农产品促销计划执行进展、效果等情况。

    “美国商务部”负责外国农产品贸易壁垒和贸易障碍的申诉和投诉，并帮助农产品出口商解决问题。贸易谈判是美国扩大农产品出口市场的重要手段，这个任务是由贸易谈判代表完成的。美国贸易谈判代表在对外谈判涉及农业时要与农业部紧密合作，为此在国际贸易谈判代表下专门设立了农业问题助理谈判代表，负责与外国政府进行农产品贸易政策的谈判和协议的管理。

    “农业协会”是美国农产品出口促销体系中的半官方机构，美国西部农产品贸易协会、中部农产品国际贸易委员会、南部贸易协会、食品贸易协会与美国官方保持着密切关系，在农产品出口促销体系中起着直接的作用。它们的资金由美国农业部海外农业局直接提供，部分则由私营的农产品企业捐赠，专门帮助美国农产品生产者和食品加工者出口。其主要的工作内容有：农产品的国际贸易展示会、派遣海外贸易代表团、接待国外贸易代表团、开展农产品出口教育和培训、开展国内调查研究、在外国进行针对性的定点推销活动等等。此外，集团只对极少的一些工作项目收取少量的费用，如在海外扩大某种产品品牌知名度的“品牌计划等”。

    “农产品贸易协会”美国一共有70多家代表美国各州以及不同类别农产品的贸易协会。这些协会也提供类似农贸处的各项技术和贸易服务，并经常举办各种促销活动。他们是美国的生产商，加工商和出口商的代表。这些协会可以向您提供有关美国产品的标准，品种，用途和供应商的详细资料。

    美国的贸易协会可以帮助您进口和使用美国的农产品以改善您的经营。例如，美国肉类出口协会，美国家禽蛋品出口协会，阿拉斯加海产协会，加州西梅协会，加州提子协会，加州开心果协会，美国阔叶木材外销委员会，加州葡萄干管理委员会，加州杏仁协会等，曾在中国各大中城市举办过各种研讨会，并参与各类贸易展览会。

    这些协会还连同美国农业贸易处和中国公司一起举办美国产品促销活动。又如美国小麦协会与中国面粉加工业和烘焙食品行业推广使用美国小麦；美国大豆协会同中国饲料和大豆加工业推广使用大豆；美国谷物协会与中国饲料行业合作鼓励使用更多的美国玉米并提高其效益；华盛顿苹果协会与中国水果零售行业合作进行推销活动等等。除此之外，其他的协会也纷纷在中国举办类似的互惠互利的活动。

    除此之外，还有100多个各类农业团体、协会与政府合作，具体承担农产品出口支持计划。它们负责提供全球市场信息，制定生产计划，督促会员使用统一的商标，建立和利用出口价格协调机制，培养消费者对产品的忠诚度等。

    二、周密、完善、长期的国际市场战略计划是美国农产品占据国际市场重要份额，形成全球农产品出口的超级大国的根本原因之二。

    美国现行农产品出口支持政策具体体现在各项促销计划之中，并均有相关的法案支持背景。我们可以从美国农业部为促进农产品出口制定的一系列计划措施，能明确看到美国政府为本国农产品出口境外市场，赢得拓展与竞争的主动权，已经制定了长期周密的国际市场战略发展计划:

    为了鼓励海外农业服务局、农业协会与农产品企业结成伙伴关系，直接面向国外最终消费者，促进美国农产品销售的计划。美国国会和政府共同为美国农业制定国际市场拓展计划。主要资助海外的营销和促销活动，如消费者推销、市场调研、贸易展销和出口服务等。它是所有促销计划中涉及产品面和促销方式最广、支持资金最多的一个计划，实施资金为6.5亿美元，占美国农产品营销促销全部资金的56％。

    该计划的实施方式是，农业部农产品信贷公司将资金拨给经海外农业服务局审定可参与计划执行的农产品协会，主要用于广告费用和额外费用。广告费用包括：组织美国企业参加30个主要目标国的农产品贸易展，并召开农产品零售、贸易的展示会、发布会；到海外商店进行食品推销；开展消费者推销、市场调研、贸易展销和出口服务等。额外费用主要包括：资助美国出口商设立海外办事处，到海外开贸易研讨会等。

    为了全面支持在产业或全国具有广泛代表性的非赢利性农产品协会或商会，借以开拓新市场，重点扶持高附加值农产品的出口。美国政府制定了国外市场开发合作者计划。国外市场开发合作者计划的实施已有40多年历史。该计划在农业部海外农业局的指导下，由农产品信贷公司具体负责实施。实施方式也是由农产品信贷公司和非营利性农产品协会签订合作协议，协议下的项目实施由农产品信贷公司返还偿付的形式给予一定比例资金援助。

    优质样品计划始于1999年,主要用于支持美国贸易机构向新兴海外市场的进口商提供少量农产品样品,让潜在客户发现美国农产品的优良品质。其针对的是商业和制造业而不是直接的消费者,它允许海外制造商测定美国食品和纤维产品如何能最佳地满足他们的生产需要，并优先考虑美国农产品市场份额不超过10%的国家。

    2002年，该计划涉及促销资金1.34亿美元。目前，在我国的美国农产品贸易协会中接受这项计划资金的一共有11家协会：阿拉斯加海产品营销协会、美国大豆协会、加利福尼亚李子协会上海办公室、加利福尼亚葡萄委员会、国际棉花委员会、佛罗里达柑橘协会、美国奶制品出口委员会、美国谷物委员会、美国肉制品出口联合会、美国小麦协会和美国禽蛋协会。

    为了通过对美国农业和农业综合企业组织的资金支持，开发、保持或扩大美国农产品对国外新兴市场的出口，提高这些国家食品和农业企业体系的效率包括减少贸易壁垒，以及增加美国投资的可能性，联邦政府特制定了新兴市场计划。2003至2007年,该计划每年资金额度为1000万美元，涉及的产品对象可以是除烟草外的所有农产品。该项计划主要是资助技术性项目，不是以终端消费者为目标，如支持可行性研究、市场调查、产业评估、环境考察、专门培训等。因此，资助对象是农业或农产品组织、大学、政府农业部门，并优先资助中小农业企业或农业综合企业。

    特定农作物技术支持计划涉及促销资金0.19亿美元，主要支持政府和企业针对限制或威胁美国农作物出口的卫生、植物检疫和技术壁垒提出项目建议，为出口商提供援助，冲破限制壁垒。支持的产品是除小麦、饲料谷物、含油种子、棉花、大米、花生、糖和烟草之外的所有作物及产品。促销方式是资助研究会、实地调查、病虫害研究、通关前计划等。

    三、启用了一系列金融服务措施，制定一系列促进农产品出口的信用担保计划，强有力

    地促进美国农产品出口，是形成全球农产品出口的超级大国的根本原因之三。

    ——商业出口信贷担保计划。根据美国2002年《农场安全与农村投资法案》,2002至2007年政府每年安排不少于55亿美元,用于农产品短期出口信贷担保和中期出口信贷担保。短期出口信贷担保计划适用于贷款年限不超过3年的私人贷款；中期出口信贷担保计划适用于贷款年限不超过7年的私人贷款。

    ——卖方信用担保计划。该项计划通过鼓励美国出口商为那些得不到普通商品贷款公司的外国进口商付款担保，使美国出口商更容易出口美国农产品。该项计划由农业部海外农业局审查批准，农产品信贷公司负责具体执行。在这项计划下，农产品信贷公司现行的担保比例是出口金额的65%。

    ——设施担保计划。设施担保计划1997年12月开始实施,对改善新兴市场农产品贮藏、加工、处理等农业设施的美国资本和服务的出口提供信贷担保。该计划的规则是出口信贷保证计划和中期出口信贷保证计划规则的一部分，其管理方式与商业出口信贷担保计划相似。总担保比例为95%，初期还款支付只为15%，还款期限为1至10年，半年本金加利息还款一次。

    四、为发展美国农业建立完整配套而又齐全的服务设施，是形成全球农产品出口的超级大国的根本原因之四。

    美国食品安全体系是强有力的、灵活的、以科学为依据的法律及明确行业的法律责任来生产加工食品，在整个国家形成了一个综合性的、有效的、健全的、完善的农产品质量监督服务体系。并在国家制定科学而健全的法律规章制度下进行质量安全管理。

    美国农业现代化和国际化，起核心作用的是科研与教育，针对国际市场和增强农业国际竞争力的农业研发体系，使美国农业产业从生存农作向世界上最具生产效率的农业企业转移的主要力量。美国农业研究项目大部分是由政府资助的，其研究成果成为美国农业发展的支柱。近几年来，美国联邦政府对农业科技研发的投入一直徘徊在20亿美元左右，约占联邦政府研发总投入的2%。农业部支持的优先研发项目首先要能够降低农民成本，特别是使产品适应国内外市场的需要。

    美国的农产品推广将农民和国际市场有机地联系在一起，被认为是历史上转让和推广技术上最广泛和最成功的一个。美国推广组织是由联邦、州和当地机构入伙组成的。联邦合作者是农业部；州的合作者是全美100多家农学院、农业实验站和州政府及3150个县或当地组织。大学与地方县政府联合组建县级农技推广中心，负责本地区的农业技术推广工作。人员由大学教授和地方招聘的科技人员组成，经费由联邦政府、州政府和县政府分别承担。除农业推广外，还有直接提供农民素质的各种教育和培训。

    综上所述，我们可以清楚地看到，美国成为全球农产品出口超级大国，除了得益于国内强大的生产能力外，与美国政府多年来为促进出口而提供的各种服务密不可分。在长期的贸易实践中，美国建立了较为完整的农产品出口促销体系。因此，虽然美国的农产品出口补贴大大低于其在WTO体制下可以使用的数量，但其农业出口确仍保持了较大规模和持续增长。美国的这些做法为研究我国农产品如何走出国门，参与国际市场竞争，提供了很好的样板。