国际综述：自然灾害须全球共同应对

    冷战后，国家间以军备竞赛和军事对抗、大规模战争和以武力扩张势力范围等为特点的“传统安全威胁”逐步减少，而以非军事和非政治因素引起的、具有跨国性和全球效应的“非传统安全威胁”日渐上升。像传染疾病流行、突发性自然灾害、生态环境恶化、恐怖主义袭击、大规模杀伤性武器扩散、金融危机蔓延、信息通讯网络瘫痪等非传统安全问题，对国家安全、国际安全以及人类安全的影响日益增大，可能造成的危害将越来越严重。拿自然灾害来说，在过去，一国发生重大自然灾害事件一般被认为是当地性的，影响也是有限的，防灾减灾是一国自身的事情。它很少被认为会给周边地区国家或者全球造成很大的影响，更不被看作是确保国家安全和国际稳定所要给予高度关注的重要领域和突出问题之一。伴随着人类流动和各种活动的加剧、自然生态环境的恶化以及自然界本身活动的周期性变化，近年来，如印尼大地震引发的印度洋海啸，土耳其、伊朗、巴基斯坦大地震，美国“卡特里娜”和“丽塔”飓风等重大自然灾害频繁发生。除造成了灾难发生地民众巨大伤亡外，对一国及周边国家甚至全球政治、经济和社会都带来或小或大的冲击和影响。在经济全球化、全球信息化使各国相互依赖、联系互动愈益紧密的背景下，一国或一个地区发生的重大自然灾害将不可避免地“殃及池鱼”，给稳定、发展与安全带来负面影响。因此，有效预防和应对自然灾害，成为消除和解决非传统安全威胁的一项任务。

    重大自然灾害事件对国家安全的威胁表现

    20世纪90年代中后期，美国政府日益重视生态环境恶化和自然灾害对国家安全的影响，克林顿政府《国家安全战略报告》就把生态环境恶化视为一个重要的安全威胁。布什政府将预防自然灾害与应急救援作为本土安全保障的重要任务。重大自然灾害事件对国家安全的威胁表现在：第一，导致巨额经济损失和政府财政支出。如1994年美加州北部沿岸6.7级大地震造成的经济损失为400亿美元，1995年6.9级的日本阪神大地震的直接经济损失为2000亿美元，“卡特里娜”、“丽塔”飓风也造成数千亿美元的经济损失。另据美联邦政府紧急事务管理局统计，除造成巨大的直接经济损失外，1978—1989年的11年里，联邦政府应对自然灾害的支出为70亿美元，而在1999—2002年的3年中，则高达390亿美元。第二，造成民众严重的心理恐惧和社会恐慌。美国兰德公司心理学家肯尼思·威尔斯和格利尔·苏利文就指出，凶猛的“卡特里娜”、“丽塔”飓风给灾民带来了“一场噩梦”，联邦和州政府重建工作另一项要务就是要尽快恢复灾难给民众造成的严重精神恐惧和心理创伤。第三，灾害应急和后续救援若不得力，就有可能触发地方民众骚乱、社会动荡，还有可能引来对政府的激烈抨击，造成国内政治危机，影响稳定。第四，重大灾害的发生迫使该国把注意力集中于国内，限制了同时应对涉及本国安全的外部重大事件和危机的能力。

    共同应对自然灾害是当今国际合作的一个新内容

    在经济全球化的环境下，人流、物流和信息流每日都在快速流动，相互依赖、错综复杂的国际经济活动链可能因一个经济国际化、影响力大的国家发生自然灾害而直接波及到其他国家。如一农业大国发生干旱或洪水导致粮食歉收，就会直接引发国际粮食市场价格大幅波动。就如此次“卡特里娜”、“丽塔”飓风造成世界原油价格急剧上升，迫使布什政府不得不动用本国的石油战略储备。此外，跨国界的重大自然灾害极易造成受灾难民四处流散，还会引发诸如霍乱、疟疾等传染病，给周边国家带来一系列稳定与安全的问题。因此，近年来世界范围频发的重大自然灾害及影响已引起国际社会的高度关注，重大自然灾害事件应急与救援的国际化已成为一个国际合作的重要趋势。

    必须为应对重大自然灾害来临做好准备

    2003年2月，美国兰德公司发表一份对美联邦政府减灾研究工作评估的报告认为，美近年来发生的飓风、龙卷风、地震等灾害之所以造成巨大的人员与财产损失，其中一个重要原因是，大量人口快速地向易受自然灾害袭击的地区移居，如大西洋与太平洋沿岸。伴随着大规模人口移居，导致交通运输和通信电力系统、公共服务设施、住宅建筑等高度集中在高风险地区，也加大了人员伤亡和经济损失的几率。最近，美兰德公司研究员、物理学家汤姆·拉托瑞特和艾德·詹在《为应对灾难做好准备》一文中认为，减轻灾害风险需在规划、预防、保护等方面加大长期投入，应急处置是“最后的手段”，而不应是预防灾难发生的首要战略任务。“卡特里娜”、“丽塔”飓风的善后处理证明，应急工作远超出了州和联邦政府的能力。不能指望州和联邦政府拥有无限的应急能力来应对各种自然灾害。社区对灾害预防和应急处理的越好，对联邦政府应急需求就越低。重建新奥尔良城不是去创造一个未来的城市，而是要使这个城市在遭受自然灾害打击后的损失尽可能降低。政府和民众都要为可能出现最坏的情况做好一切准备。就我国而言，在目前人口大规模流动和城市化发展加快、自然灾害时常发生的情况下，防止人口居住和住宅建筑密度过大，以及交通、通信、电力等公共基础设施过于集中，应成为各地方城市发展规划与建设的重要考量，并要健全相应的灾害应急救援和处置机制，通过各种途径提高民众应对自然灾害的意识与自我应急防护能力。