国外畜产品质量安全管理机制的发展经验及借鉴

    ( 一) 美国的食品安全体系

    美国政府对食品安全高度重视, 行政、立法、司法在支撑国家食品安全体系方面都有重要作用: 立法机构通过法律的设计来确保食品供应安全; 行政机构通过制定和实施管理条例, 来执行法令; 当这些法令、条例和政策的实施引起争议时, 由司法机构做出公正的判决。而且, 美国的一般法令和美国总统的行政命令, 在制定过程中都保证了透明度、公众知情权和建议权。

    美国的食品安全程度是世界上最放心的。这得益于美国食品安全组织机构和联合监管制度,将政府的安全监管职能与企业的食品安全保障体系紧密结合, 做到了“分工明确、权责并重、疏而不漏”。美国负责食品安全的主要监管机构有设置在卫生部( DHHS) 下的食品与药品管理局( FDA) 、设置在美国农业部(USDA) 下的食品安全检验署( FSIS) 、动植物卫生检验署( APHIS)及美国环境保护署( EPA) 。FDA 主要负责除肉类和家禽产品外美国国内和进口的食品安全, 制定畜产品中兽药残留最高限量法规和标准; FSIS主要负责肉类和家禽食品安全, 并被授权监督执行联邦食用动物产品安全法规; EPA 主要负责饮用水、新的杀虫剂及毒物、垃圾等方面的安全,制定农药、环境化学物的残留限量和有关法规。强有力的、科学的联邦和州法律是美国食品安全体系的基础, 联邦、州和地方当局在食品安全方面, 包括规定食品及其加工设施方面, 发挥着相互补充、相互依靠的作用。美国食品安全的主要法令包括: 《联邦食品、药物、化妆品法》、《联邦肉类检验法》、《禽类产品检验法》、《蛋类产品检验法》、《食品质量保护法》、《公众健康保护法》等, 这些法律法规为食品安全制定了非常具体的标准以及监管程序。

    ( 二) 食品安全风险分析

    美国食品安全政策制定中, 一直非常重视预防和以科学为基础的风险分析。近年来, 联邦政府工作的重点是研究微生物病原菌的相关风险,以及通过综合的、从农场到餐桌的方法, 减少对食品安全的风险。目前, 已经完成了对鸡蛋和蛋制品中的沙门氏菌、肠炎病原菌的风险分析, 首次对整个流通过程进行了定量的微生物风险分析。

    风险评估采取客观的方法, 但由于与任何问题相关的数据和知识不可能完整, 绝对风险的评估不可能。美国食品风险评估的决策程序, 可以确保风险未被低估。美国的法律要求在食品进入市场之前, 食品添加剂、动物药品和杀虫剂的使用必须不会引起危害, 因此风险管理决策要以大量的科学证据为基础。科学证据的数量和质量, 随着风险管理决策的类型不同而变化。定期的风险沟通贯穿于进行透明管理的整个过程, 在保护公众健康时, “透明度”标准可以确保对所有食品行业的成员公正。美国法律允许并充分考虑公众对管理决策的基于事实的意见, 即使外国公民也可以提出意见, 每一个条例的制定必须以法律和事实为基础。作为管理机构制定决策依据的资料, 任何人都可以获得并可评价。

    ( 三) 畜禽产品检验体系

    美国在1906 年和1957 年分别通过肉制品检测法和禽类产品检测法, 检测手段主要依靠感官检查加终端产品检测。这种方法适合于保护消费者不受明显的食品变异的危害, 却无法发现一些在显微镜下才可以发现的危害( 如病原菌等) 。

    1996 年, 美国对此进行了全面的改革, 发布了关于肉类和禽类加工产品的新规定。美国农业部要求所有的畜产品和禽类产品生产企业, 必须制定HACCP 来监督和控制生产操作过程。这些企业必须根据各自生产和加工的具体情况, 确定影响食品安全的关键环节控制点,在关键环节控制点采取控制措施, 可预防和降低危害食品安全的因素, 使之达到可以接受的水平或者彻底消灭某些危害因素。企业必须在每个关键环节设定严格的限制, 加强监督, 确保达到关键的控制。在制定HACCP 计划中, 必须说明监督的过程和频率。此外, 还要包括记录保存和验证的步骤, 包括对一些食品进行微生物检测, 以确保病原菌的含量不会超过安全水平。HACCP 的引入, 反映了美国在食品安全控制上的重大变化, 即从强调最终产品的检验和测试阶段转换到对食品生产的全过程实施危害预防性控制的新阶段。

    ( 四) 动物源性食品残留监控计划

    1967 年, FSIS 就开始制定并执行国家年度残留监控计划。该年度计划列出了对美国国内的动物产品和进口畜产品的检测数量、检测重点等,并根据动物所接触到的化合物产生的潜在危险对人体健康的影响进行综合性评价。

    以2000 年为例, FSIS 在年度残留监控计划中确定了21 种监控药物, 残留监控所涉及的家畜种类包括牛、绵羊、山羊、生猪、马; 禽类包括鸡、火鸡、鸭、鹅; 其他类包括兔等。残留监控检测主要以现场快速方法为主, 一旦发现阳性可疑样品, 送FSIS 中心实验室进行确证, 检测结果是整个残留控制数据信息的基础。

    二、欧盟

    ( 一) 食品安全管理运作机制

    欧盟食品安全管理运作机制主要是通过立法制定各种管理措施、方法和标准, 并进行严格的控制与监督, 使法律得以执行, 从而达到实现食品安全、保护人类健康与环境的目的。到目前为止, 欧盟已经制定了13 类173 个有关食品安全的法规标准, 其中包括31 个条例, 128 个指令和14 个决定, 其法律法规的数量和内容在不断增加和完善中。

    目前, 欧盟已形成了食品安全、动物健康、动物福利和植物健康等方面的法律体系, 包括食品立法、兽医问题、植物检疫立法以及动物营养。欧盟于2000 年发表了《食品安全白皮书》,成立了食品安全管理局, 负责监测整个食物链。欧盟在食品安全局的设置方面, 提出了3 大工作宗旨: 第一, 独立。食品安全局要有合法地位,独立于其他欧盟组织, 以便独立行使风险评估、信息交流之职能, 成为可信赖的、有代表性的组织, 使其对消费者的影响发挥到最大。第二, 卓越。由相关领域最出色和称职的学者、职员组成, 体现出灵活、高效地应对食品风险的能力。第三, 透明。与食品安全有关的危害或风险的信息、调查结果、建议都应是公开的, 以利于公众最快速、便捷地获取。

    ( 二) 畜产品生产安全管理体系

    1. 畜产品产地环境管理 欧盟在共同农业政策中充分体现了对环境保护的要求, 对于在农业中采取有利于环境保护发展方式的生产者, 给予一定的补贴进行激励, 从而使生产者减少农药、兽药、化肥等的使用量, 保护产地环境。在水体污染方面, 欧盟对畜禽饲养等用水的水质提出了具体要求, 以防止水体污染对食品安全的潜在影响。

    2. 畜牧业投入品管理 欧盟制定了各种指令, 对畜牧业投入品进行严格管理。例如, 在兽药方面, 预防和治疗畜禽疾病而大量投入的抗生素、磺胺类等化学药物, 往往使药物残留于动物组织中, 伴随而来的是对公众健康和环境的潜在危害。为此, 欧盟在90/2377/EEC、92/675/EEC等指令中, 具体规定了畜产品中兽药的最高残留限量。同时, 欧盟还致力于废除和禁止抗生素,禁止将抗生素作为促进增长的活性剂。

    3. 畜产品生产中的质量安全管理 对于畜禽等动物性产品生产中的质量安全管理, 欧盟实施的管理要求是: 农民对畜禽饲养场地、容器、设备、运输工具等要进行清洁和适当的消毒处理;要正确使用兽药产品、饲料和饲料添加剂; 要正确处理畜禽尸体、废物和垃圾, 对患病的畜禽进行隔离处理; 引进新品种时采取防范措施, 以防止传染病的入侵或将畜禽疾病传染给人类等。

    4. 畜产品加工中的质量安全管理 欧盟及其成员国对动物性产品加工都有明确的管理要求,以德国的肉制品为例: 首先制定有关牲畜养殖的法律, 如牲畜传染病法、牲畜饲养法等。在此基础上, 根据实际情况颁布很多具体的执行条例、法令, 将各项法律具体化、可操作化, 在实践中, 根据所制定的法律法规条例, 对食品加工质量进行监督和管理。例如, 屠宰前, 官方的兽医要对所宰杀的动物进行严格检查, 饲料以及是否用过违禁药品都在检查之列, 检查合格后才发放屠宰许可证; 屠宰后, 要检查肉内是否有寄生虫、传染病毒等; 进入生产车间检查更加严格,如哪一部分肉适合制作普通香肠, 哪一部分肉适合制作火腿肠, 香肠中加入食用香料和添加剂的含量以及肥肉和瘦肉的比例等都要认真检查。无论是屠宰场还是食品加工厂, 无论是商店还是在运输过程中, 食品必须处在冷冻状态, 不新鲜的肉绝对不允许上市出售。

    ( 三) 欧盟主要成员国畜产品质量安全管理

    1. 德国的生猪及猪肉质量保证措施

    第一, 对饲料的生产、使用, 药品的使用做出严格规定, 而且由官方公共兽医部门实施管理和监督。法律明确规定只有兽医才有权分发兽药, 兽药分为处方药和非处方药。对于疫苗和有些口服兽药的使用必须获得官方兽医部门的批准。饲料厂在饲料中添加兽药也必须得到兽医部门的批准。

    第二, 制定并严格执行检疫制度、生猪屠宰前后的检验制度, 对猪肉的零售环节进行检验。在德国公共兽医服务部门是猪肉安全的惟一权威管理机构, 负责从饲料、饲养、屠宰、运输到销售或进出口的全程监控。动物屠宰前后的严格检验是保证猪肉安全的最基本最重要的控制措施。检验分为事前检验和事后检验, 事前检验是指动物运输到目的地和动物在屠宰前对动物健康的检验。事后检验首先检验旋毛虫, 对疾病或药残的检验则是随机的。肉品检验员主要监督室内屠宰, 而兽医官则主要监督上市猪肉。

    此外, 德国还制定并执行生猪的等级标准,实行生猪及猪肉的商标化, 猪肉冷链系统等。

    2. 英国畜产品生产与加工管理

    第一, 在育种环节, 各种畜禽品种都有相应的品种协会。不是任何农场都可以培育种畜, 事先必须经过品种协会和国家的后裔测定站测定取得合格证书, 并且良种的登记工作也十分严格。这使得畜禽的生产性能不断改善, 从源头上保证了畜禽的质量和卫生安全。

    第二, 在屠宰环节, 政府在每家屠宰场都有专职的卫生检查员, 牲畜在宰杀前必须经卫生检查员查验, 确保是健康牲畜。随后, 还要对屠宰和加工全过程进行严格监督, 在确认符合卫生标准后, 才会在宰杀的牲畜胴体上加盖“检验合格”的印章, 否则不得进入市场。

    第三, 在销售环节, 要求所有零售屠宰和其他零售商在处理和出售未包装的生肉及与其来自同一地方的即食食品时, 必须有法定的年度许可证。而要获得许可证, 必须达到令人满意的卫生条件, 符合食品卫生条例。大型肉制品批发市场也是卫生安全检查的重点, 卫生检查官员每天在这些场所进行仔细的抽查, 确保出售的商品来源渠道合法并符合卫生标准。

    三、国外畜产品质量安全管理的借鉴

    ( 一) 逐步完善食品质量安全管理的法律法规

    无论是美国还是欧盟, 与食品质量安全管理相关的技术法规数量众多, 层次分明。美国食品与药品管理局( FDA) 仅1992 年就制定和修订了22 个食品标签法规, 其后又根据实际情况不断进行更新和发展, 而欧盟的法律法规更为复杂和完备。

    立法管理应遵循从“农场到餐桌”的整个食物链综合管理的指导思想, 强调系统性和协调性, 对食物链所有环节都有相应的法规或条例规定。立法核心应考虑农产品安全预警与快速反应体系, 引入风险分析与管理, 预防为主。依法保证科学分析与信息交流咨询体系的建立并保持独立性, 提高信息搜集的客观性、准确性, 保证决策程序的透明性、有效性。通过立法明确执法主体, 建立、完善中央政府与地方政府农产品安全监管协调机制, 分清职责、依法管理、注重效果。

    ( 二) 不断健全食品质量安全管理体系

    政府对食品质量安全管理发挥着主导作用,但是发挥民间组织、中介机构对畜产品的监督十分重要, 要促进政府管制与市场机制的良性互动, 明确政府、农户、中介、企业、消费者等利益相关者在食品质量安全中的定位和作用; 发达国家十分注重发挥畜产品生产者、加工者和销售者及其联合组织在提升畜产品质量安全水平方面的作用。如美国FSIS 就与生产者合作, 制定并执行在动物饲养和运输中可采取的自愿性食品安全措施, 以降低肉类和禽类产品遭受有害污染的风险。

    实现对畜产品产地环境、生产环节、加工环节、市场营销等各个关键环节监控的制度化、规范化, 建立健全畜产品身份证制度, 强化畜牧业生产的内部监督和外部监督。

    发达国家食品质量安全管理体系不仅较为完善, 而且具有较强的针对性。如美国根据不同的食品标签性质和内容, 分别采取了强制性和自愿性原则, 对一些具有搜寻品特性和经验品特性的标签信息实行自愿标注原则, 而对于具有信任品特性的标签信息则实行强制性标注原则。这样的制度既保证了消费者获得必要的产品信息, 又不会限制生产者和消费者对产品质量和特征的选择自由。

    ( 三) 坚持公开透明、科学决策的质量安全管理准则

    公开透明的工作方式、良好的公众参与制度和以科学为根据的决策机制, 使得发达国家的食品质量安全管理系统具有较高的公众信任度, 获得了消费者、生产厂商等相关利益群体的积极合作。公开透明的工作方式和良好的公众参与制度, 使得相关法规及时与技术知识的更新、生产厂商、消费者等群体的需求保持一致, 增加他们对政府管理和决策的信任度, 提高政府食品质量安全管制的效率和效益。

    ( 四) 建立良好的食品安全信息传递机制

    食品质量安全信息交流是确保消费者、生产者、经营者和相关的利益群体获得信息, 减少食品质量安全问题过度出现危险的关键因素。加强消费者、生产者等利益主体之间的有效沟通, 才能以最低的信息成本提高食品质量安全信息管理的效率。

    将食品从“经验品” 和“信用品” 转化为“搜寻品”, 解决食品问题中的信息不对称性和市场失灵问题, 需要建立良好的食品安全信息传递机制。在畜产品质量安全管理中, 政府管理部门应该建立畜产品质量安全信息体系并将其纳入农业市场信息体系的框架内。其中, 必须建立一套相对完整的畜产品质量安全数据库和功能全面的信息服务平台, 及时向养殖户、企业和消费者提供各种与畜产品质量安全相关的信息及服务。在此基础上, 逐步建立公开、透明的畜产品质量安全信息发布制度, 包括畜产品质量安全例行监测结果公告制度、品质公告制度、认证公告制度、禁用限用农牧业投入品公告制度、畜产食品质量安全标准制定修订听证制度等。

    ( 五) 重视风险评估

    发达国家的经验与对风险分析的重视表明,风险分析是保证食品安全的一种新模式, 在食品安全管理中处于基础地位, 必须重视起来。以科学为依据的风险分析是发达国家食品安全决策的基础。例如, 近年来美国联邦政府更加重视与微生物病原体有关的风险, 重视采用一个综合性的“从农场到餐桌”的措施来降低食品安全中的这类风险。这项政策的重点是根据与微生物有关的风险分析得出的, 而且很大程度上是可以避免的, 对“从农场到餐桌” 的各个环节进行多次干预, 才能在降低食品所携带的病原体以及由食品所造成的致病事故方面取得真正的进展。1997 年发布的“ 总统食品安全计划” 指出了风险评估在实现食品安全目标过程中的重要性, 这项计划号召对食品安全负有风险管理责任的所有联邦政府机构成立“机构间风险评估协会”, 以促进微生物风险评估工作的进展。