《物权法》将叫停城管踹摊式执法

    4月1日上午，北京市政府法制办公布了2007年市政府立法工作计划，法制办主任周继东透露年内计划出台的《城市管理综合行政执法规定》将对城管的体制、职权、执法权限、执法程序和人员进行严格规定，个别城管人员“踹摊”的行为将被禁止。在《物权法》10月1日实施前，建议那些戴红袖箍、大盖帽的人好好学学《物权法》，也趁这个机会把城市管理的水平提高一个档次。

    两会期间，上海、重庆解禁路边摊的消息引起两会代表的热议，而随着《物权法》的公布，城管治理摊贩的合法性问题再次成为争议的焦点。究竟城管没收无照小贩工具和商品的管理方法，是否和《物权法》有冲突呢？对此，记者进行了调查了解。

    摊贩：小本经营怕没收

    “啥是物权法？跟我们这些摆地摊的有关系么？反正到现在为止，我见着城管就一个字：‘跑’！”在北京分钟寺立交桥上，记者采访了一位地摊摊主，正在售卖一些荧光玩具的他表示对《物权法》一无所知，也没觉得自己的摆摊生涯有何变化。

    记者在北京崇文门十字路口等人流汇集处看到，不少地摊都摆在立交桥、地铁出口等出入人流较多的地方，生意不错，但确实有阻碍交通的嫌疑。“你们在这里摆摊没有人管么？”随意购买了一个钥匙链后，记者借机向摊主询问。“当然有人管，他们来人我们就跑呗，反正东西不多，大不了没收了。”这位摊主告诉记者，由于怕城管查抄，他往往趁着城管们中午和下午吃饭时间出来卖东西，而且得“眼观六路、耳听八方”看见风声不妙就快点跑，“总有跑得慢的被抓住。”这位摊主对记者诉苦，虽然他的商品不值几个钱，不过干的本来就是小本生意，根本赔不起，“被城管捉住一次，往往一个月就算白干了。”记者看了看他摊上的商品：1元钱两双的鞋垫、1元钱3双的袜子……最贵的是1元钱一个的月票夹。记者实在很难想象，就是这么便宜的商品摊主都会如此担心被查抄。

    市民：地摊有利有弊

    而记者采访发现，对于城管查抄路边地摊，普通百姓除了抱有很大同情外，也分成两派。一派表示应该“弛禁”：“摆地摊也不容易，都是一两元钱的东西，一个月能赚几个钱？还抄来抄去的干什么？而且这些小东西商场要么不卖，要么就卖得特别贵，地摊也算是一种便民措施。”而另一派则对地摊随处乱摆造成的脏乱差深恶痛绝，他们认为：“虽然这些人确实生活困难，但也不能无视他们对他人生活环境造成的恶劣影响。而且不少地摊上的食品不符合卫生要求，对人们的健康也是一种威胁，除了没收做生意的工具外，还能有什么办法对付他们的游击政策？”

    政府：文明执法不弛禁

    北京市政府法制办主任周继东在回答有关城管立法问题时首先进行了反驳：“认为城管执法没有依据、在‘借法执法’的观点是错误的。《行政处罚法》第十六条就是这支队伍产生的直接的法律根据。”

    周继东表示，政府部门的决策权、执行权和监督权有纵向配置和横向配置两种，城管执法权属于横向配置，其法律依据是第八届人大四次会议通过的《行政处罚法》，其中第十六条规定：国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。城管是行政管理体制改革的产物，它的处罚权也正在逐步地在地方性法规中明确。

    不过，周继东同时透露年内计划出台的《城市管理综合行政执法规定》将对城管的体制、职权、执法权限、执法程序和人员进行严格规定，个别城管人员“踹摊”的行为将被禁止。城管执法中将提倡采取对当事人损害较小的执法方法，一些轻微的或初次违法行为考虑采用警告、教育等处罚方式，而不采用行政强制措施。

    专家：公权物权两难题

    在北京市城市管理综合行政执法局的官方网站上，记者看到，北京城管拥有的行政处罚权共有285项。据记者了解，1997年北京市宣武区城管监察大队成立时，只有5项职能；到2002年时，扩大为8项职能105项行政处罚权；目前已经包括了13大类共285项行政处罚权。涉及范围之广，从市容环境到工商管理，从城市节水到公安交通，违法停车、毁坏绿地、施工现场扬尘和遗洒等各种事情，都在城管的管辖范围内。而对于城管的这些执法权，一些法律专家也提出了疑义。中共广东省委党校法学部教授宋儒亮就提出：“城管的权力2004年大概有14项职能、300多项权力，这些权力都是工商、公安让渡过来的，没有经过一部法律来授予。”

    “《物权法》的规定让政府更加注意保护公民个人财产。”参与过我国多部行政法律起草的国家行政学院的应松年教授在接受记者采访时这样表示，而对于“城管目前对地摊商贩普遍采用的没收处罚是否与《物权法》相抵触”的问题，他表示很难回答。

    “《行政处罚法》确实是城管集中行使处罚权的法律依据，不过根据法律原文规定，处罚方法应该是‘没收违法所得、非法财物’，或者‘责令停业停产、暂停执照’。”应松年教授表示，由于地摊商贩售卖的商品绝大部分是合法购进或者自行生产的，并不符合“违法所得”与“非法财物”的标准；而大部分商贩也没有申请执照，就谈不上“暂停执照”，所以该法律是否适用于城管目前对地摊商贩的没收政策，仍然有待商榷。而“如果没有法律上非常明确的法律依据，任何机关和个人是不能够随意地去没收包括流动摊贩在内的他们的生产工具，或者是他们其他的私人财产。”他认为，目前很多城管工作者的没收处罚，至少存在着“程序问题”。政策要求进行行政处罚时必须执行：告知被处罚者、并对其说明处罚理由、让其申辩、决定处罚以及允许对方进行起诉几个程序。

    不过应松年教授也表示，由于中国目前的国情，执行完整的程序确实存在困难，而一些地摊商贩的存在，也确实给城市的市容市貌以及百姓的生活环境带来相当不利的影响，“公权利与私权利之间的平衡要求必须有明确的法律依据”。同时，他认为“对于谋生的摊贩应该尽可能地帮他们想办法，不能一罚了事，要更亲和一点、人性化一点。当然，再三说服教育后，必要的执法还是需要的。”

    现在，城管的权力好像大得没有边，他们一执法，不是掀瓜摊，就是没收三轮车，往往会断了人家的生计。这样大得没边的权力到底有多少法律依据谁也说不清楚。在法制社会里，谁做事都得有法律依据，不在科学管理上下功夫，以罚代管的管理方式既不合乎人情，也不合乎法律。