中国食品安全为何也“一国两制”？

    “供港澳的猪，外形要好看，后臀要丰满，瘦肉率要高，体重也有要求，不能超105公斤，不能低于95公斤。”“工人进入猪舍，必须沐浴更衣，趟过齐膝盖高的消毒池。进入不同功能区，必须再次消毒。”“运输过程中，不同猪场的不能混装，肉猪和其他动物不能混装，而根据港澳对动物福利的规定，每辆车只能装35头猪。”“去年底，内地供香港食品合格率为99.97%，澳门达到了100%。”

    □南方周末记者何海宁南方周末实习生袁端端发自珠海

    “我们至今保持11年未发现瘦肉精的纪录。”近日，珠海出入境检验检疫局(下称珠海检验检疫局)有官员表态称。

    这句硬气十足的话来自一套独善其身的食品安全监管体系。与国内食品安全由数个部门分段管理不同，它是相对独立由一个监管部门独力监督全食物链安全。不仅活猪，其他牲畜、禽类、蔬菜等食品，也保持着自建立至今无安全事故的完美纪录。

    这就是内地供港澳食品的监管体系，一头猪从出生到出口，由出入境检验检疫部门全程监管。这是国内食品安全监管的一个奇迹，其背后不仅有市场的推动，还有政治的考量。不过，这一体系若要复制到内地，却是一个难题。

    全程监管

    珠海金鼎猪场场长林杰钊每天最重要的事情，就是防止他的猪生病。金鼎猪场每年出栏量约12000头，是珠海有供应港澳活猪资质的5个猪场之一，每年约有4000头输往澳门。

    在金鼎猪场里，猪如同刚出生的婴儿一样被百般呵护。在猪场约3米高的围墙里，猪舍被分成许多功能区。种猪安置在上风口，降低防疫风险。母猪配种时，有专门的配种间，临产前一周，母猪会进入产房生产。仔猪产下二十多天之后，转移到保育间，再稍大一些就养在育肥间，最后等待输往澳门。“国内规模化的猪场差不多都这样，但农户散养的就不可能了。”林杰钊说。据了解，国内至少有一半的猪肉来自散养。

    更严格的是对人的要求。工人进入猪舍必须沐浴更衣，趟过齐膝盖高的消毒池。进入不同功能区，必须再次消毒。如果工人休假外出后回到猪场，须静养3天，降低携带传染病的风险。检验检疫人员下场巡查时，不能“串场”。“就是不能上午去这家猪场，下午去另一家，避免交叉感染。”林杰钊办公室墙上挂着已经泛黄的“禁用药物名录”，这是猪场的生命线。一旦跨越，将面临撤销供港澳资格的严重后果。无论是林杰钊还是其他猪场场长，都认为供港澳猪场的监管要严格得多，甚至工人的健康证，比普通的也多出结核病、布氏杆菌的检查。

    在生产中，要求自繁自养、全进全出，即猪场不能购买仔猪，必须自己繁育；每批肉猪必须整体出栏，空栏彻底清洁消毒后才能进下一批猪，避免交叉感染。对于检验检疫注册，养殖场实行“一场一证”的准入制度。猪场日常生产活动都需记录在册，供监管部门查阅。每个月进行两次瘦肉精检测，每个季度进行一次常规监测，监测项目多达42项。在入冬、春末疫情高发期，张标和同事们还要加强疫情监控。

    林杰钊2000年来到金鼎猪场工作，恰好这一年“供港澳活猪检验检疫管理办法”正式颁布。约在2002年，猪场从国营改制为民营。“我们的企业核心价值观都没有变，一直将这个看作是政治任务。”林杰钊说。

    这样养殖出来的肉猪并不是每一头都有资格供应港澳，还要看猪的品质。“外形要好看，后臀比较丰满，身体比较结实的。另外，瘦肉率要高，体重也有要求，不能超105公斤，不能低于95公斤。”那洲猪场场长冷和平说。他的猪场年出栏量约16000头，有一半供港澳。

    “剩下的再拉到自己内销的屠宰场，内地不看猪的外形。”林杰钊说。

    肉猪出口必须报检，运输过程必须符合动物防疫的要求。在运输过程中，不同猪场的不能混装，肉猪和其他动物不能混装，而根据港澳对动物福利的规定，每辆车只能装35头猪。在出境前，检验检疫部门再次进行临床检验，必要时还要采样送实验室检测。“上次瘦肉精闹得这么厉害，我其实很放心。”珠海检验检疫局动植物检疫监管处张标科长说，“我信得过这个体系。”

    监管体系由来

    这个迥异于内地的食品安全监管体系直接缘起于1998年在香港、广东爆发的猪肺汤事件。“1998年之后启动了一整套新制度，与以往做法不一样。”珠海检验检疫局办公室主任黄新民说。他曾经在动物检验检疫处工作了16年。

    在1998年之前，供港澳鲜活商品运作体系与现在不同，在养殖环节归属农业部门管理，为进出口检疫把关的国家动植物检疫局也是农业部下属单位。“我们当时也对一些猪场进行注册管理，但要求没那么严，主要是关注疫病疫情，对药物残留关注比较少。”黄新民介绍说。

    只有在1997年香港出现禽流感时，国家出台了相应的管理办法，将活禽纳入检验检疫部门的全食物链管理体系。

    当时，出入境检验检疫部门的职能分属进出口商品检验局、农业部所属的进出境动植物检疫局和卫生部所属的卫生检疫局，后合并为出入境检验检疫局。这恰好为后来供港澳鲜活商品监管体系的完善搭建了平台。

    1998年5月，香港17名居民因食用内地供应的“猪肺汤”而中毒，同时广东也出现了7例因喝猪肺汤而中毒的患者。这是国内首次瘦肉精中毒事件，引起了国家出入境检验检疫局的重视，组织了全国各地经验丰富的专家进行调研。“我们不是参考哪一个国家，实际上我们一直在积累经验，专家们分析整个过程，从源头管起是一致的看法。”黄新民回忆说，“这是一项政治任务，人、财、物资源投入很大，一定要管好。”香港、澳门的牲畜、禽类、蔬菜等鲜活产品大部分来自内地，保障港澳食品稳定供应一直是我国的政治任务。1959年，港澳出现鲜活商品短缺，向中央求援。在周恩来总理亲自过问之下，全国各地收集商品支援港澳，出现了保障港澳“生命线”的“三趟快车”。

    直至今日，供港澳活猪、活鸡、活牛等大宗农产品依然采取配额制，无论市场起伏，都首先保证港澳食品的稳定供应。2007年内销肉猪价格高于港澳，导致港澳猪肉供应紧张，国家商务部、质检总局紧急协调，各地商务部门和检验检疫部门出面调配，确保了港澳市场稳定。

    1998年，形如救火般的活猪暂行管理规定出台，监管主体明确、单一的监管体制开始明朗化。

    这也是一个慢慢完善的体系。现在实行的在活猪身体上打针印的做法当时并没有，在澳门政府部门要求能对食品溯源的规定下，后来才增加了这一环节，一旦猪肉出问题，可根据针印追溯至出栏的猪场。

    检测项目也在不断增加。2000年只有7种，2003年增加到了27种，2004年达到44种。“这是我们和澳门双方协商的结果。”张标说。

    在活禽、活猪之后，检验检疫部门开始主动出击，对活牛、蔬菜、冰鲜肉制品也建立了相应的管理办法，纳入到与活猪类似的单独监管体系。

    在建立活牛的管理办法时，出现了小抵曲。专家们以为这与活猪类似，后来发现活猪自繁自养的方式不适合养牛，农户一般从市场购买小牛，因此管理方法不得不更加复杂。“现在供港澳的鲜活农产品全部都有了管理办法。”黄新民说。这如同建立了一个食品安全监管特区，尽管检验检疫局官员不愿意作评，但与被戏称为“9个部门管不住一头猪”的监管体系相比较，确实令后者相形见绌。

    去年底，国家质检总局官员前往港澳调研，香港称内地出口食品合格率为99..97%，澳门达到了100%。而在张标的印象中，在这11年间，只有一家只有一家出口活鸡公司因为收购非注册养殖场活鸡供应香港而被注销了供港澳资格。

    能否复制？

    黄新民总结这套监管体系的成功之处，在于三点：“监管主体非常明确，是我们一管到底。另外，这是政治任务，国家投入非常大。还有，供港澳活猪价格比较高，企业有利润，也愿意加大成本投入。”这套体系是建立在高投入、高利润的基础之上。张标估计，按照活猪每季度42项监测，其中仅瘦肉精一项要每年两百多份样品估算，需要投入几百万元资金。这些是由国家拨款、免费提供给养殖场。这仅是活猪一项，而且针对的是年出栏量达到1万头的规模化养猪场。“在全国养猪有很多散户，必须要进行规模化养殖，这样行政成本才能降下来。”张标说。

    高企的行政成本还显现在监管环节上。在疫情高发期时，监管人员需要“监装”，每天凌晨三四点赶到养猪场，监督肉猪出栏，装入货车。张标感到目前存在的困难就是“人员和经费不足”。“我们每年都要求增加编制、增加经费，现在我们是真正体现了‘5＋2’、‘白＋黑’,加班已经习以为常。”黄新民半开玩笑说。

    林杰钊算了一笔账：“猪场的成本主要在饲料、兽药、工人工资、水电和日常开销上。该用的东西都要用好的。比如买饲料，好饲料养出来的猪正品率会比较高。”他选择的配料比普通的要高约200元／吨。“疫苗一定要打。别的一些散户可能抱着侥幸心理，有时候可以不打。许多药不能用，要治病就必须用比较贵的药。算下来每头肉猪要30块钱。”他细细算着，“消毒费用也比较高，每周两次，都不能少。”运费也比较高，一辆车只能运35头猪。“内地有时候一辆车有3层笼子，装120头都有。”以这样的养殖成本内销肉猪，盈亏只能靠市场价格。据林杰钊介绍，内地猪肉价格波动比较大，时亏时盈。而供港澳猪价相对稳定，并且有配额保障，利润也相对可观和稳定。

    目前，从公开数据查询到，珠海市场的猪肉零售价格约为15元／斤，澳门约22元／斤。两者存在比较大的利润空间。“出口的猪比内销大致每头多80块钱。”冷和平说，“我们主要靠出口赚钱。”为确保出口肉猪不出纰漏，那洲猪场还专门招聘华南农业大学等对口专业的大学生负责检测工作。

    冷和平本身也是华南农业大学兽医博士，他认为供港澳活猪养殖方式可以推广，但随之而来的是猪肉零售价也会上涨，成本转嫁给消费者。

    黄新民是广东省政协委员，每年“两会”，他的提案都与食品安全有关。他记得也曾有人大代表、政协委员提出要由一个部门全程负责食品安全监管工作。“但是，这是做不到的。供港澳食品数量有限，国家高度重视，投入很大，监管手段严密，但内地还没达到集约化养殖的程度，所以按照我们这个方式来做，理论上可以，但实际上不行，成本承受不起。”

    港澳政府以“食”为天

    公众深度参与食品安全监管体系和监管信息的公开透明，是港澳食品安全监管体系发挥作用的两个关键。

    □南方周末特约撰稿谢伟□南方周末记者何海宁整理

    香港、澳门和内地政府在食品安全监管上均予以高度重视，监管体制不断完善。其中，澳门与内地在食品安全监管体制上基本相同，而香港则有所不同。

    澳门是以食品安全统筹小组为总协调人，由卫生局、民政总署、经济局、旅游局、海关、消费者委员会等多个部门以相互协作的方式共同管理，这些部门分工并不明确。

    香港食品安全监管机构的权力高度集中和专业化。香港根据英美法系的传统，政务司设立食物及卫生局，作为专职的食品安全监管机构。立法会下设食品及环境卫生咨询委员会，其主要功能是：审议有关食物安全政策，向食物及卫生局局长提供意见，以及监察该政策的实施情况，等等。

    内地在2009年颁布的食品安全法中，正式确立的食品安全监管体制为国务院食品安全委员会统一协调，由国务院、各级地方人民政府、食品行业协会、社会团体、基层群众性自治组织、新闻媒体等组成的复合型、立体化监管体系，主要由五大部门组成，即卫生、质监、工商、食品和药品、农业。这种体制能否克服“九个部门管不住一头猪”的食品安全监管体制弊病，实现制度设计所期待的效率，还有待检验。比如，当前对食品安全监管还停留在事后救济的阶段，尽管正在努力构建事前预防性监管制度，但还需要一个过程。

    在食品安全监管体制上的冲突，内地与澳门主要是不同法律法规导致的冲突。如澳门的食品安全专责小组负责食品安全监管的高层协调，而内地则是国家和地方食品安全委员会负责；与香港的冲突则突出表现为，香港已设立了以“食品安全风险预防控制”为主要内容的组织机构，内地仍然停留在食品安全事故的事后救济为主的机构设置。内地实行的是由食品安全委员会综合协调，多个部门分段监管的综合性监管体制，而香港则是由一个部门全权负责，其它部门协助执行的监管体制。香港还设立了立法监督食品安全的行政监管，内地在这方面尚无制度建构。

    厘定食物安全标准是食物安全风险管理的重要一环。在制定新的食物安全标准时，澳门主要参考美国同欧盟的最新评估数据，香港则主要参考食品法典委员会所定的国际食物标准，以及国际认可机构进行的科学评估结果。

    内地的食品标准体系已经形成了涉及食品标签、食品添加剂、食品检验检疫等复合型、立体化的食品标准体系。由于考虑到内地仍属发展中国家，内地在食品安全标准制定上并没有引用国际标准，而是参考国际标准，并考虑到本国的实际情况。这是内地与澳门、香港最大的区别。

    对食品安全标准的不同，不能片面地认为孰优孰劣，在保证人体健康要求的前提下，根据国情、地域、经济发展水平、人民生活习惯和身体健康状况等方面具体确定。但如果涉及到食品进出口贸易，则需要通过沟通合作机制确定为冲突双方接受的统一安全标准，防止由于食品安全标准的不同引发贸易壁垒。

    在公众参与方面，澳门政府专门制定关于消费者保护的法律，设立消费者委员会为准政府部门，负责在政府监管部门与消费者之间沟通，便于消费者参与食品安全监管。消费者委员会可以每年制定及通过报告，并将之呈交行政长官。就执法而言，卫生局可以协同消委会一起执法。

    香港的公众参与非常普遍和深入，政府也深刻认识到公众参与的极端重要性，设立了许多公众参与的组织，提供了很多公众参与的便利条件，并以立法保证。

    在政府层面，有食物及卫生局设立的专家委员会，其中有来自各界的代表，包括学者、专业人士、食物专家、食品业人士、消费者组织成员及其他专家组成。主要向食物环境卫生署署长提供意见。在食物行业界层面，专门设立业界咨询论坛，定期举行活动，藉以就各项食物安全事宜交换意见，讨论有关食物安全管制措施的课题和业界对各项风险传达活动的意见。

    为保障公众参与，香港政府还实行完备的信息公开制度和提供完善的食物安全信息服务。如食物安全中心设立营养数据查询系统，储存超过4300款市民日常食用的食品的营养素资料，供市民检索。

    相比之下，内地在公众参与方面比较滞后。就消费者协会来说，目前大部分省市的消费者协会都挂靠在工商部门内部，由同级的工商副局长主管，其大部分职员来自同级工商部门。人们想起消协，就会把它当成工商部门设置的一个附属机构，削弱了消协作为法定职能非政府机构的独立性。其次，随着投诉范围和领域的扩大，消费者协会难以协调物价、质检、食品药品监督等诸多部门的关系。再次，消费者协会名称容易混同于一般的行业协会，从而限制其社会公信力的有效发挥。

    而香港消委会的委员由行政长官亲自任命，并在媒体公开发布，委员有任期限制，一般为两年。其运作保持高透明度，发表独立意见，可让公众问责。可独立处理来自消费者的投诉和其它各种事务，其处理不需要向政府通告。对经营不当、屡劝不改的商店，消委会会点名公布商店的名字。香港法院、海关与消委会关系密切。

    内地应该借鉴澳门、香港的公众参与制度，目前内地与澳门、香港公众参与最大的区别就在于是否有独立行动的权利。内地目前的公众参与一般仅限于对法律法规起草过程中提出建议，缺乏参加实际行动的权利。