内蒙古禁牧政策在线访谈

　　高常胜：内蒙古自治区农牧业厅副巡视员，新闻发言人

　　一、禁牧的定义（禁牧是一项什么样的草原植被恢复措施）

　　禁牧（grazing prohibition）指长期禁止放牧利用。是一种对草地施行一年以上禁止放牧利用的措施，是对草牧场利用的一种方式，一般是在生态脆弱、水土流失严重或具有特殊利用方式（如割草场）的草场进行禁牧。禁牧的期限是以年为单位。禁牧的目的是解除因放牧对植被产生的压力，改善植物生存环境，促进植物（恢复）生长。

　　二、从上个世纪五十年代开始，内蒙古就开始尝试、探索禁牧休牧轮牧制度，到2000年，我区相继启动了京津风沙源治理工程和退牧还草工程，再到2011年，草原生态补助奖励机制在我区的全面落实，“禁牧”一直是一项保护草原的重要内容，能不能给大家谈谈在内蒙古草原牧区实施禁牧休牧轮牧政策的迫切性和重要意义？

　　由于全球气候变暖，降雨时空分布不均衡，人口较快增长，人为干扰，以及投入不足等原因，草原“三化”（沙化、退化、盐渍化）严重。据本世纪初草原普查显示，草原“三化”面积7.02亿亩，占总面积的62%。草原生态环境日趋恶化，沙尘暴、荒漠化等危害日益加剧，已成为制约草原牧区社会、经济可持续发展的主要“瓶颈”，对草原文化延续与发展、边疆少数民族地区稳定构成了严重威胁。这就迫切要求我们采取合理措施．遏制草原继续退化的趋势，改善和维护草原生态平衡．实现草地资源的可持续利用。禁牧、休牧、轮牧是恢复草原植被、改善草原生态、防灾减灾、促进畜牧业生产方式转变的重要措施。农业发达国家如美国、加拿大等均通过采用禁牧、休牧、轮牧措施，彻底扭转了草原退化的状况，使草原处于良性循环。禁牧、休牧、轮牧是在总结草原保护建设利用经验的基础上．对草原规律深入认识的结果，也是针对不同的草地生境特点，实施草原保护、恢复草原生态和科学利用的综合配套措施。建立和推行禁牧休牧轮牧制度，是改善生态环境、合理利用草原、促进社会和经济可持续发展的基础性工作，对于实现草原“绿起来”、草原畜牧业“强起来” 和农牧民“富起来” 的目标具有十分重要的作用。

　　三、2011年草原生态补助奖励机制率先在内蒙古、新疆等8个省区实施，其中一项十分重要的内容就是禁牧补贴。能不能就我区补奖机制工作中禁牧政策的内容做一个简要介绍？（我区所落实的禁牧政策包括哪些方面）

　　1、禁牧规模

　　2011年国家草原生态保护补助奖励机制在我区全面落实，接到国家下达任务后，根据最新草原普查数据，在充分听取盟市意见的基础上，研究确定了我区的任务。2011年实际落实禁牧面积4.428亿亩，涉及资金245635.46万元。

　　2、禁牧区划分

　　禁牧区主要分布在阿拉善盟、巴彦淖尔市、包头市、乌海市、鄂尔多斯市以及乌兰察布市部分地区。插花分布于呼伦贝尔市、赤峰市、通辽市、兴安盟、锡林郭勒盟重度退化沙化区。

　　中西部禁牧区，主要选择在草原承载力低下，且发生中度以上退化、沙化、盐渍化的草地。该区域自然植被稀疏，土壤瘠薄，需要采取长期禁牧措施恢复草原生态。

　　中东部禁牧区，主要选择草原严重退化或中度、重度沙化、盐渍化的草地。这些区域虽然处于水、热条件较好的地区，但由于人口密度大、草原利用过度，需要一定时间的禁牧使草原休养生息。

　　3、禁牧区补贴标准

　　内蒙古禁牧区平均补贴测算标准为6元/亩，再根据各盟市草原实际生产能力，确定标准亩系数，用6元/亩乘以标准亩系数，就是本地区的补贴标准。根据“责任、资金、任务、办法”四到盟市的总体要求，允许各盟市根据本地区草原实际承载能力，确定各旗县的标准亩系数。从呼伦贝尔市到阿拉善盟，标准亩系数从1.59到0.35不等。

　　4、实施禁牧制度的基本原则

　　一是坚持生态优先，生产发展、生活富裕共赢的原则。以恢复和保护草原生态环境为切入点，改善牧区传统的生活方式和生产格局，调整畜种和畜群结构，大力发展家庭牧场和牧民经济合作组织，发展集约化、标准化的高效畜牧业，拓展牧民增收渠道。二是坚持政府引导，各职能部门通力合作，牧民为主体的原则。各级政府要积极引导、广泛宣传、周密部署。各相关职能部门要在政策制定和资金投向上形成合力，尊重牧民意愿，充分调动牧民保护草原生态和可持续发展利用的积极性和责任感，使牧民明确既是草原保护的受益主体也是责任主体。三是坚持公平、合理的原则。充分考虑各地区草原生产力水平的差距，牧民收入水平，按照实际载畜能力合理制定补助标准，确保从事草原畜牧业的农牧民在禁牧和减畜的情况下，年平均收入水平在原有基础上不降低，并逐年有所增长。

　　5、实施禁牧制度的具体要求

　　A、为了避免农牧户补奖额度过高或过低，自治区实行封顶和保底措施。封顶的标准是，按照本盟市上年农牧民人均纯收入的2倍进行控制，保底的标准由地方另行制定。

　　B、禁牧区减畜的重点为绵羊、肉牛、山羊。禁牧区的放牧牲畜30%左右实现在当地转为舍饲圈养，其余按照4:3:3的比例分3年完成减畜任务。

　　C、已经依法流转的草原其禁牧和草畜平衡补助仍然归原承包人（依法转让的除外），流转的草原在禁牧区域坚决禁牧，在草畜平衡区域要严格实行草畜平衡制度。

　　D、坚持“五到户”，即任务落实到户、补助发放到户、服务指导到户、监督管理到户、建档立卡到户。

　　E、禁牧区严禁雇工养畜，严禁非牧人员占用草场从事畜牧业生产活动。

　　四、禁牧政策是否起到了保护生态，恢复草原植被的作用

　　内蒙古草原位于欧亚草原带，由于全球气候变暖及长期以来草原开垦、超载过牧、滥采乱挖、违法征占等自然和人为因素，草原植被遭到严重破坏，草原生态环境持续恶化，恶劣的生态环境不断引发沙尘暴等自然灾害，1993年～2000年，内蒙古中西部地区连续7年20次发生沙尘暴。2000年以来，京津风沙源治理、退牧换草工程先后在我区启动，经过10年的不懈努力，沙化退化草原得到明显恢复。据监测，2011年，草原植被盖度达到38.1%，比2001年的30.58%提高了7.42个百分点。内蒙古草原生态处于退化趋缓、局部好转的恢复起步阶段。

　　五、国家草原生态补助奖励机制五年为一个实施阶段，那么禁牧后，五年中禁牧区的农牧民的生活水平、人均收入是否会受到很大影响呢？

　　按照国家规定禁牧区“禁牧不禁养”，但是必须做到全面禁牧，实行舍饲圈养制度，但从我区实际情况来看，禁牧区都处于草场严重退化，生存条件相对比较恶略的地区，超载过牧现象普遍，因此我们在制定禁牧政策时，提出禁牧区牲畜留30%,剩余70%分三年减完。目的就是为了最大限度的保护草原生态，促进草原植被尽快恢复。同时采用结构性三年分阶段减畜，最大限度的缓解禁牧区农牧民的减畜压力。

　　我区共有146万户、534万人享受到国家草原生态保护补助奖励机制，结合牧民2010年人均收入水平，结合减畜损失，2011年禁牧区受惠农牧民人均收入平均将增加746.58元，草畜平衡区农牧民人均收入平均增加412元。

　　总体来看，在考虑剩余牲畜繁殖即冬羔出栏的前提下（剩余牲畜繁殖成活率98%），禁牧区5年累计增收68.4亿元，年均增收13.7亿元，每人每年平均增收407元；草畜平衡区因减畜压力较小，草畜平衡区5年累计增收36.6亿，每人每年平均增收368元左右。

　　当然个别草原退化严重，生活条件恶略，户均草场面积小的牧户，因减畜造成收入减少。自治区在政策落实的时候也看到了这类问题，下一步将采取完善政策，加大畜牧业生产及基础性建设补贴，提高保底标准。同时积极向国家反映情况，提高禁牧补贴标准，争取国家层面的资金支持。总之要想方设法提高该类农牧民的收入。

　　六、能不能用几个农牧民受奖补政策影响年人均收入增加的实例来说明禁牧区农牧民的生活水平及收入没有太大影响呢？

　　镶黄旗巴音塔拉镇赛乌苏嘎查的牧民苏德，全家5口人，承包了1300亩草场，有大小畜157头只，全家2010年纯收入14600元，人均纯收入不到3000元，2011年享受奖补机制之后，禁牧政策性收入增加了12000元，2011人均纯收入提高了2400元，人均纯收入达到了5000元以上。

　　镶黄旗巴音塔拉镇查布嘎查牧民达来，全家3口人，孩子在镇里上学，承包草场1200亩，已全部禁牧，2011年纯收入39400元，人均收入13133元，其中禁牧补贴以及草原补奖转移安置就业等政策性收入就达22400万元。

　　乌兰察布市四子王旗脑木更苏木乌兰希热嘎查牧民额尔登说：我家有四口人，14500亩草场，仅有羊140只，我们居住地属草原化荒漠，生活生产条件极其恶劣，如遇干旱年份很难维持生计，需要到外地倒场放牧，今年实施禁牧政策后，国家给我补助禁牧款73950元，这样我的生活比过去有了很高的收入，国家对我们牧区实施的政策太好了。

　　通辽市科左后旗阿古拉镇阿古拉嘎查，总土地面积4.3万亩，其中草原承包到户面积3.98万亩。全嘎查124户、531人，人均收入4750元。今年实施草原生态补奖政策，草原实行全年禁牧后，全嘎查人均获得禁牧补助566元，人均纯收入年增长11.9%。农牧民思想观念也在逐步转变，生产生活方式也随之发生变化，发展畜牧业不再是靠天养畜、自由放牧，而是不断增加饲草料地建设，提高秸秆利用率，加快畜群周转，减畜不减收。大多数青壮劳力外出务工，务工人员由2010年的39人增加至85人。国家草原生态补将政策给农牧民带来了实惠，得民心，顺民意。

　　锡盟苏尼特左旗赛罕高毕苏木总面积7124.3平方公里，总户数869户，总人口2813人，其中牧业户773户，牧业人口2571人。这里十年九旱，草场退化严重，养畜成本很高，买饲料、买水、夏天干旱需要去别的地方租草场放牧等费用支出巨大，一年算下帐来牧民收入增长困难。用牧民恩克巴图的话讲：我们有没有收入要看老天爷的脸，风调雨顺就能有收入，天旱就没有收入，遇到连续干旱就得靠贷款过日子。2010年苏木牧民人均纯收入5920元。今年实施草原生态保护补奖政策，初步计算，仅禁牧和草畜平衡补奖资金发放可使人均增收6235元，超过去年全年收入水平。禁牧区要是加上锡盟的4项配套政策收入会更高，牧民得到了看得见的实惠，心里踏实多了，

　　阿拉善盟阿左旗巴彦浩特镇沿贺兰山一带是国家重点生态保护区，涉及11个嘎查2293户6433人，人均草原面积80亩—610亩不等，平均承包草原面积282亩。国家草原生态保护补助奖励机制政策的实施，阿左旗结合牧民人均纯收入以人为单位制定补奖标准，使沿山一带禁牧户补贴由原来的400元—3000元增加到现在的3500元—12000元，牧民收入大幅增加，同时实施了农牧民养老保险制度，解除了农牧民的后顾之忧。草原补奖机制为生态安全和稳步提高牧民收入提供了有力保障。

　　这样的例子还有很多。

　　七、落实草原生态保护补助奖励机制，这是广大牧民期盼已久的一项重大惠牧政策，2011年草原生态保护奖励补助机制资金发放到一个什么样的程度了，有多少农牧民已经实实在在的拿到了禁牧补贴和草畜平衡奖励？

　　我区草原生态补助奖励机制已经进入全面落实阶段，全区12个盟市根据实施方案要求，已完成入户核定减畜任务，在自愿的基础上签订禁牧、草畜平衡责任书、农牧户信息系统录入等基础工作，并开始发放补奖资金。截止到2底累计发放补奖资金319724.33万元（不含牧草良种补贴），占应发数的89.75%。已有131.7843万户农牧民开始享受草原生态补助奖励政策，占应发牧户数的92.24%。从目前的情况看，除个别地区因草场划界纠纷、草原承包所属权证不完整等原因需延时发放，绝大部分地区可如期完成草原生态补助奖励资金发放到户工作。

　　八、一签五年的禁牧制度，会不会给牛羊等肉类产品供给带来波动呢？

　　实施补奖机制后，就全区来讲不会对畜产品的供应造成大的影响。原因是，从牧区来看，虽然短期内牲畜数量可能会有所下降，但是通过草原的合理流转，将会有一大批牧业大户通过加强基础建设、提高科学养畜水平发展成为家庭牧场；还有大批的牧户通过牧民合作组织建设，发展规模化、集约化的养殖小区。也就是说，今后牧区通过发展家庭牧场和养殖小区，在促进传统的草原畜牧业生产经营方式转变的同时，还能够有效缓解牧区牲畜饲养量的大幅波动，对于稳定草原畜牧业的为发展，稳定牧民收入，稳定牧区畜产品的供给都将发挥重要作用。

　　再从半农半牧区来看，我区有21个背靠牧区、连接农区的半农半牧区旗县，为养而种、为牧而农的产业结构蕴藏着巨大的畜牧业发展潜力。既具有承载牧区转移牲畜的能力，也具备北繁南育的优势。因此，半农半牧区是内蒙古畜牧业生产重要的增长点。此外，还有农副产品资源富集的广大农区，通过进一步加大农作物秸秆的加工转化，全面提升饲草料的生产供给能力，可以为发展畜牧业提供充裕的物质保障，畜牧业的发展空间十分巨大。只要我们采取优惠的扶持鼓励政策，农区和半农半牧区的畜牧业一定会有长足的发展，将会成为内蒙古畜牧业的重要支柱。

　　九、草原生态保护补助奖励机制中的禁牧政策已经受到我区农牧民的广泛关注，即关系到农牧民切身利益，又关系到草原生态保护成果的巩固，请问如何能够确保禁牧政策可以落到实处，真的能做到禁得住、不反复。

　　一是加强组织领导，完善各项制度。各级党委、政府和有关部门，高度重视草原生态保护补助奖励机制工作，坚决贯彻执行国务院关于实施草原生态保护补助奖励机制的决定，认真贯彻落实《内蒙古自治区草原生态保护补助奖励机制实施方案》和《内蒙古自治区草原生态保护补助奖励机制监督管理办法》等一系列政策文件，准确把握国务院和自治区党委政府的决策部署，真正把政策的内涵挖掘出来，把含金量提炼出来，转化为工作成果。按照国家和自治区政府的要求，各盟市、旗县结合自身实际，制订了切实可行的实施方案，成立了由地方主要领导为组长，财政、农牧业、审计、监察等部门为成员的草原生态保护补助奖励机制工作领导小组，具体抓落实。农牧部门克服时间紧、任务重、基层情况复杂的困难，认真细致地做好各项基础工作。

　　财政部门严把资金审核质量关，按照补奖领导小组办公室提供的准确信息将补奖资金及时拨付到位，并通过一卡通直接发放到农牧户。审计、监察部门进行全程跟踪监督。苏木（乡镇）、嘎查(村)成立相应的组织机构，各部门明确责任，密切配合、齐抓共管、形成合力。在思想上、行动上与自治区党委、政府保持高度一致，有效地保障了草原生态保护补助奖励机制工作的顺利进行。各地通过加强组织领导，层层抓落实，明确责任，成熟一个发放一个，做到了档案明晰，手续齐全，合同规范，确保资金发放工作有序开展。

　　二是建立健全目标管理责任制。实施补奖机制，国家将采取切块下达任务的方式，目的就是要做到更加科学合理，更加切合实际。对我区而言，由于地域辽阔，各地草原生态环境、牧民收入以及地方财政等情况千差万别。为避免脱离实际、大包大揽，防止一刀切，我们也要采取自上而下的分级负责制。总的想法是，工作重心下沉前移。自治区负责制定实施补奖机制的基本原则、基本目标和基本政策，部署盟市任务，提供技术支持，承担监督、检查、指导、服务的职责。各盟市本着分类指导的原则，确定各旗县的任务，并发挥承上启下、组织协调的作用。旗县作为责任主体和实施主体，按照责权统一的原则，允许从实际出发，在国家和自治区规定的大原则指导下，发挥主观能动性，创造性的开展工作。自治区要同盟市、盟市要同旗县、旗县同乡苏木、村嘎查层层签订责任状，形成一级抓一级、层层有人管、事事有人办的工作格局。同时，我区还要建立严格的考核责任制，明确旗县政府作为第一责任人，实施严格的考核制度。并将补奖机制的落实作为旗县政府政绩考核的一项重要内容，建议实行一票否决制，也就是对于没有完成补奖机制任务的旗县，取消考核资格。

　　三是强化对补奖机制工作的监管和指导。自治区组成了包括草原监理、草原监测、草原技术推广以及项目管理在内的四个专门工作团队。每个团队都明确了工作职责。草原监理团队由自治区草原监理局牵头，会同各级草原监理部门，负责对实行禁牧和草畜平衡的草原进行监督管理；草原监测团队由自治区草原勘察设计院和草原监理局共同牵头，会同各级草原监理和技术推广部门，负责对草畜平衡草原进行动态监测，为开展草畜平衡提供科学依据；草原技术推广团队撑组由自治区草原工作站牵头，会同各级草原技术推广部门，负责对人工种植优良牧草进行技术指导和服务；项目管理团队由自治区草原勘察设计院抽调技术人员组成，负责整个工程的项目库建设、项目区草原上图、档案管理以及相关管理软件的编制，要求做到禁牧和草畜平衡草原都要实现电脑上图，每一个享受补贴的牧户都要建档立卡。还要求上述各个团队都要承担相应的培训任务，尤其是基层项目管理及技术人员的培训，使他们能够尽可能的熟练掌握相关知识及技术，为更好的开展工作奠定基础。

　　为了加强对禁牧和草畜平衡的监管，自治区还将建立牧民管护员队伍。牧民管护员由嘎查牧民选举产生，由旗县草原监理部门统一管理。原则上每个嘎查安排1到2个牧民监管员，草原面积较大的嘎查可以适当增加。

　　四是规范政策条文加强对补奖机制工作的指导。补奖机制实施方案还包括了6个附件：包括《内蒙古自治区草原生态保护补助奖励机制监督管理办法》、《内蒙古自治区草原生态保护补助奖励机制资金管理办法》、《内蒙古禁牧、草畜平衡监测评价标准与方法》、《内蒙古牧草良种补贴项目实施方案》、《内蒙古自治区嘎查（村）级草原管护员管理办法》以及《中共内蒙古自治区纪委自治区监察厅关于严明纪律确保草原生态保护补助奖励资金安全发放的意见》。这些文件同实施方案一起作为贯彻落实奖补机制的指导性文件。此外，我们还组织专家编制了补奖机制管理软件，包括草场载畜能力测算、补奖机制评估以及项目档案管理三个方面。这些软件即适用于盟市旗县管理部门，也可以直接应用到牧户，对于提升补奖机制管理的科学性，提高工作效率和质量都有很大的辅助作用。