日本农产品与食品安全制度浅析

　　在日本，农产品与食品安全性制度可以分为提高安全性制度和食品风险管理制度。其中，提高安全性制度涵盖了JAS制度、特别栽培农产品制度、可追溯性制度以及GAP制度。而食品风险管理制度则由食品安全委员会及HACCP制度构成。

　　日本的JAS制度

　　日本现行的农产品与食品安全制度是根据JAS法律制定的JAS（Japan Agricultural Standard）制度。这一制度目的是振兴农业生产和改善农产品的质量、保护消费者利益和满足消费者的需求、促进贸易公正。

　　1960年日本政府在这一制度中追加了《品质表示规定》。2000年又引进了有机农产品（简称JAS有机农产品）制度。现在，JAS制度分为农产品与食品品质表示规定（以下简称表示规定）和物质规格规定（以下简称规格规定）两方面。

　　先来看表示规定。在日本，任何食品的出售方必须标明以下所列的项目：农产品、水产品、加工品和加工原料需要标签的共同项目——名称、原产地（原产国或原产城县）以及其他相关的附加项目。

　　对于不按表示规定欺骗消费者的企业，处罚力度相当大。欺骗原产地的行为会被处以个人2年以下徒刑或200万日元以下罚款，相关公司会被处以1亿日元以下罚款。在其他项上欺骗，会对个人先处以行政处置，如果不听从处理，那么会被判1年以下徒刑或者100万日元以下罚款，公司被处以1亿日元以下罚款。

　　规格规定共分为5个种类：一般JAS以成分或性能区分（现在有57个品种），比如技能性食品等。JAS有机农产品分为有机农产品、有机加工食品、有机饲料以及有机畜产品等四个品种。生产者信息公开JAS需要公开原料与投药等全部生产过程。特定JAS是指特殊办法制造的食品，现有熟成火腿、熟成香肠、熟成烟熏肉、土鸡以及手擀面条等5个品种。最后一个分类是食品流通的恒温管理JAS，针对的是需要保持一定温度的流通食品（比如，盒饭就需要维持在±2℃以内）。

　　规格规定的认证体系是认证企业（制造商、农家、零售商、进口商和国外出口商）向《登录认定机关》申请认证，得到认定后，由企业在产品上粘贴JAS标记再进行出售。《登录认定机关》的设立需要得到日本农林水产省大臣的许可。

　　特殊的有机农产品

　　从1970年代开始的高速经济发展造成了环境和农产品的污染，日本消费者开始普遍要求安全的农产品，一些农家也开始自行生产减农药或化肥的农产品。最初，农药和化肥减量的农产品都被称为有机农产品。一些农家则称这些农产品为特别栽培农产品，直到1992年，日本中央政府发布通知：《关于有机蔬果特别标准》，规定了有机农产品的标准。

　　2000年，日本中央政府又发布了JAS制度的新规定，添加了JAS有机农产品与有机农产加工品规格的标准。当初的《关于有机蔬果特别标准》改订为《关于特别栽培农产品标准》，由地方政府执行。除符合JAS有机农产品规定以外的产品都不可随意称为有机农产品。符合特别栽培农产品的也不能称为有机农产品，称为《特别栽培农产品：通称指南农产品》。

　　《指南农产品》农产品体系是这样认证的，农家向地方政府或者农业合作社申请，然后由这些机构向认证审查委员会委托审查，委员会审查后再反馈结果。地方政府或者农业合作社在种植现场会检查农家的栽培记录。通过认证后，农家自行粘贴认证标记进行出售。在出售时，委员会在现场会进行审查。

　　可追溯性制度

　　可追溯性制度是日本农产品与食品安全制度的另一块构成。2001年，日本总理大臣府IT战略本部采取了e-Japan战略Ⅱ。包括了农产品与食品部门的目标：到2005年前要实行国产牛肉可追溯性制度、其他食品逐步实行可追溯性制度（同样适用于进口食品）、强化农业经营使用IT技术。

　　采取可追溯性制度是有原因的。当时，社会消费者喜欢日本国产或者由国内著名产地生产的食品，一些大规模的零售商则要求食品加工企业、批发商提供物美价廉的食品。在持续了十几年的经济萧条背景下，这些因素都引起了厂商之间不正当的竞争，在加工或者包装时隐瞒原产地或者原料的现象开始出现。

　　比如，2002年的假冒国产牛肉事件（相关企业有雪印食品公司、Nihon Food、Hannan Foods）。2007年的假冒牛肉汉堡包事件（相关企业如Meat Hope公司）。在2003年至2008年期间，由于日本农林水产省管理不当，将工业用途的原料大米作为食用大米流通在市场中，且在流通市场占据了30%以上份额。

　　2005年，牛肉可追溯性制度开始实行，对象从牛肉生产者到零售商之间的所有环节的企业与个人。与牛肉相关的活体、胴体、枝肉（含有骨头）、精制肉都是在追溯制度中的商品。

　　每头牛都有编号卡，记录了生日、性别、种类、其母亲的编号等。从活体状态开始到最终零售的每道程序，牛的编号卡都记录并传达信息。

　　在农家饲养时，每头牛的耳朵就会被贴上标签，在销售市场（私人企业或者农业合作社子公司进行宰杀、肢解、拍卖）、部分肉类加工厂分切，批发商、零售商再分切成精装肉，再到售卖的商品上都会贴有标签。消费者可以根据牛的ID号在家畜改良企业集团开设的家畜个体识别中心网站查询牛肉的详细情况。

　　大米追溯制度则是从2011年开始实行的，对象包括大米生产商和加工商、大米制品加工商以及其他与大米有关产品的生产商。商品范围涵盖大米、大米粉、米饭以及大米糕等。

　　再看从农家到商家的传达方式。以宫崎县农业合作社为例，种子的生产与供给情况会由《县大米改良协会》记录，生产方式与病害虫防治则由农家进行记录，干燥度与糙米通过农业合作社及县政府管理系的私人企业记录，大米的DNA以及农药残留量则由农业合作社负责化验和记录。最后发货情况由农业合作社子公司记录。除了牛肉和大米外，其他农产品不再需要执行可追溯性制度。

　　在2005年，日本农林部公布GAP指南并推广，在中央政府支持下地方政府和农民团体引进GAP制度。这个制度有四个项目构成，食品安全（农药、化肥、重金属、病原微生物与化学物质）、环保（保全水与土壤、废物处理与利用、减少能源使用）、劳动者安全以及其他项目比如保护农民专有技术、记录办法与保存时间。

　　日本食品风险管理制度

　　日本食品安全委员会直辖于内阁总理，根据食品安全基本法于2003年设立。

　　当时日本国民饮食生活环境已有较大变化，比如进口食品增加、GMO农产品增加以及化学技术发展。食品安全事故频频发生，比如BSE、进口食品残留的农药还有使用未经过登记的农药。食品从生产到消费的各环节都有潜在的风险。所以，这一机构的成立是有必要性的。由于完全独立于日本厚生劳动省和日本农林部，所以这一机构能够公正科学地判断食品风险。

　　在与食品相关的疾病发生的紧急状态时，委员会负责及时应对。其次，风险分析是委员会最重要的任务。通常是由风险管理机构或者消费者进行风险评估，委员会在听取意见后决定是否有必要进行调查，如有必要，有专门调查会做出评价并写报告书。在这之后的30日内，委员会收集相关信息和听取国民意见，专门调查会再做出审查报告，待评价结果决定后，再会通知风险管理部门，最后这一意见被反馈到对应的管理部门。

　　在日本，HACCP制度于1994年制定，并于1995年开始正式实施，审批是由厚生劳动省管理。目前，只有牛奶、乳制品、加工肉制品、加工水产品、罐头、速食食品以及软饮料等食品制造产业被要求申请HACCP体系认证。在日本，HACCP体系认证不是强制性的。根据三菱综合研究所2009年3月进行的调查结果显示，日本食品制造企业通过HACCP体系认证设施现象不明显的主要原因在于，企业需要大量投入资金来改善设施以及培训员工，而这些成本却很难体现在产品价格中，所以食品制造企业不愿意增加投资。

　　相关链接

　　近年来国内频繁发生的食品安全问题引发了人们对食品供应链极大的担忧，如何建立 “从农田到餐桌”的食品安全可追溯制度成为当前食品行业及各级政府监管部门面临的重要任务。历来重视食品安全的发达国家日本，自本世纪初开始不断完善食品安全管理制度，出台并修改与食品相关的法律法规，把“从农田到餐桌”的食品链全程风险管理纳入食品行政工作，目前已在多种农产品和加工食品中建立起比较完善的食品安全可追溯制度。

　　日本的食品安全可追溯制度对我国的启示

　　完善法规和社会监管体制，建立制度保障

　　日本的食品安全可追溯制度的建立是与各项与食品相关的法律法规的完善同步进行的。由于食品安全可追溯制度涵盖食品供应链中生产、加工、流通等各个环节，其实质是对食品及其附加信息真实性的记录和管理即可追溯，但可追溯并不等于就是保障了食品的安全。食品安全的保障还需要各种与食品相关的法律法规、标准的完善以及社会监管的约束。特别是当涉及到农产品及食品生产过程中使用各种化学投入品时，需要对使用量及使用次数等进行严格的规定；对信息的记录和传递的真实可信性还需要第三方机构的检查、认证以及监管。只有通过健全与食品安全有关的法律法规、各种标准以及社会监管力量，才能确保食品安全可追溯制度下食品消费的放心和安全。

　　结合产品生产流通特点，先易后难分步实施

　　实施食品安全可追溯制度在建立信息记录和管理系统方面花费大量的前期投入以及维护成本，在消费者对于食品安全可追溯制度的认知程度较低的背景下，那些分散经营且规模较小的生产经营者往往缺乏参与可追溯制度建立的积极性。另外，产品的生产、流通特性不同，实施食品安全可追溯的难易程度及其意义也不相同。从日本推动食品安全可追溯制度建设的发展历程看，日本对不同产品和企业采取了区别对待的做法，如对于牛肉、大米及其制品的可追溯采取强制性要求，对其他产品则遵循自主性原则。另外，日本政府也鼓励企业根据自身条件，分步骤对食品供应链中的部分环节建立可追溯制度。但从日本的经验可以看出，优先实施食品安全可追溯制度是基于下述原则：其一，选择那些食品安全问题相对严重的产品；其二，选择在生产履历记录方面具有较好基础条件的生产、流通单位；第三，选择那些在国际市场竞争中能够发挥本国产品优越性且有助于提高国内食物自给率的产品。通过部分有条件的单位和部分产品的示范作用，最终带动整个食品行业对所有食品实行可追溯制度。

　　充分发挥农民合作经济组织的作用

　　在日本，大部分农产品是在农协集货后再流向市场。农协作为联结农民与市场的中介组织，在组织农产品生产、流通和监控方面发挥了巨大作用。农协不仅通过指导和检查农产品生产过程中的化肥、农药等生产投入的使用及生产履历的记录情况对农民的生产过程实施严格监控，规范了农产品生产记录档案制度，而且在农产品收获后的集货阶段，农协组织农产品的安全检验、分级包装，实施高效的物流和信息管理。农协作为食品供应链中最上游的组织者，其严格的监控确保了进入市场流通的食品的安全性和可追溯性。

　　建设统一的行动指南和信息管理平台

　　建立可追溯制度实际上就是建立起一套完善的信息管理系统，它涉及信息记录、信息标识、信息存储、信息传递、信息查询等多个方面。由于食品安全可追溯制度的建设牵涉到生产、加工、运输、贮藏、销售等多个环节，涉及的企业众多，如何使企业间协调一致，将各个环节的信息有效、及时、准确地进行标识、存贮、传递和对接，是建立可追溯制度的关键。另外，信息的选择也十分重要，信息越全面越能反映食品供应链的真实情况，但增加信息也会增加实施成本。还有，如何确定可追溯的深度，是追溯到单个生产者还是追溯到生产者组织；可追溯期应该有多长，履历信息保存期多久，这些都应有统一、明确的规定。因此，只有建设统一的行动指南和信息管理平台，才能使追溯系统更加合理和有效运行。