全国人大代表、通威集团董事局主席刘汉元：优化进口饲料用粮配额分配机制及库存粮饲用拍卖机制

随着我国养殖业持续发展，以饲用为主的玉米需求将持续增长，产需缺口较大，是我国粮食安全的重大风险点。为维护我国粮食供需稳定，亟需加快谷物消费结构的适应性调整，引导库存稻谷和小麦加快向饲用消费转变，弥补玉米需求缺口，缓解玉米供应紧张问题。
 

全国人大代表、通威集团董事局主席刘汉元
 

本次全国两会，全国人大代表、通威集团董事局主席刘汉元针对强化饲料粮供应保障，推动饲料和养殖业持续健康发展提出了相关建议。

刘汉元代表谈到，改革开放以来，随着我国居民收入的不断增加，人民生活水平持续改善，畜禽、水产品、蛋、奶等动物性食品消费也随之增加。同时，我国人均口粮消费逐步减少，而饲料用粮消费持续增长，目前已超过谷物总消费量的40%，如算上大豆，饲料粮占比已超过了50%。中国是世界第一大饲料生产国，饲料粮的增长对我国粮食供需平衡影响越来越大。随着居民消费进一步升级，饲料粮需求还将保持刚性增长。目前，我国完全有能力保障大米、小麦的口粮供应，因此保障粮食安全，长期来看主要压力在饲料粮，促进粮食节约，重要潜力也在饲料粮。

国家统计局数据显示，改革开放以来，我国居民膳食结构发生了巨大变化，人均粮食消费量大幅减少，人均动物性食品消费大幅增加。1985-2019年，我国人均粮食消费量由228.4千克降低到130.1千克，下降了43%。与此同时，肉、蛋、水产品等动物性食品消费大幅增加。肉类消费（猪肉、牛羊肉）由人均14.4千克增加到26.9千克，增长了86.8%；禽类由人均1.6千克增加到10.8千克，增长了575%；蛋类由人均3.2千克增加到10.7千克，增长了234%；水产品由人均2.9千克，增长到13.6千克，增长了369%。在此过程中，饲料粮消费占比随之大幅提升。

刘汉元代表表示，2020年，我国粮食产量68285万吨，人均粮食占有量487公斤，高于人均400公斤的国际粮食安全标准线。其中，稻谷和小麦两大口粮产量3.5亿吨，全年口粮消费约2亿吨，口粮绝对安全有保障；玉米产量2.73亿吨，全年饲用消费1.7亿吨，工业、食用和种用等其他消费约1.1亿吨，存在一定的需求缺口。总体来看，我国三大谷物产大于需，处于“稻谷和小麦松、玉米紧”的格局，品种结构性供需不均衡问题比较突出。消费结构上，我国三大谷物食用、饲用、工业用、种用及其他用途占比分别为45%、35%、17%、3%。根据预测，“十四五”期间我国食用消费每年将以2个百分点的幅度递减，到2025年稻谷和小麦产需盈余可能达到8000万吨以上，需要寻找合适方向，避免超期库存和损耗造成浪费。

刘汉元代表指出，2020年以来，国家出台了库存稻谷饲用定向拍卖政策，由央企竞拍后进行加工转化，脱壳成糙米后掺混或脱壳成糙米后掺混再粉碎，再定向销售给饲料养殖企业用于饲料加工，以防其流入口粮市场。该政策在补充饲料粮供应上起到了一定作用，但由于未直接面向饲料养殖企业销售，增加了中间运输、储存、加工等多个环节，既增加了成本、推高了粮食价格，又延长了陈化时间，不利于粮食品质的保证，致使饲料养殖企业购买意愿不强。反映到成交量上，2021年，面向中央企业的库存稻谷定向销售实际成交情况不及预期。同时，饲料养殖企业直接从市场采购的新小麦总量达3500万吨，超过当年小麦产量的25%，粮食安全存在一定隐患。

玉米作为畜禽饲料配方的重要原料，占比最高可达55%。玉米价格变化直接影响养殖成本，农民收入乃至各项宏观经济指标。2020年，中国玉米进口量首次超过世界贸易组织设定的年度玉米进口配额。在中美贸易协定框架下，中国加大了农产品特别是玉米的进口数量，其中主要是对国营玉米配额临时性增加，2020-2021年玉米进口总量均突破基础配额量，2021年达到2800万吨。

作为中国加入世贸组织的承诺，2002年1月30日原国家发展计划委员会发布了《农产品进口关税配额管理暂行办法》，对包括玉米在内的多个大宗农产品实行进口关税配额管理，由国家发改委会同商务部分配。近十年来，玉米关税进口配额一直维持在720万吨，仅占2021年玉米进口总量的25.7%，且各大饲料养殖集团企业配额分配量未明显调整，出现了政策性低价进口玉米“僧多粥少”的情况，各集团企业政策性进口玉米头寸对比实际使用量差距巨大，限制了规模型企业的发展，挤占了小规模企业的生存空间。

一是建议优化进口饲料用粮配额分配机制，按照具备一定规模、资质的饲料养殖集团企业年度统计产量占比重新分配。在粮食进口量不断增长，未来可能成为常态的背景下，保障饲用粮配额资源公平、合理、有效利用，理清饲用粮配额分配机制就显得尤为重要。国有企业由于没有大规模参与饲料的加工生产，建议减少甚至退出饲用粮配额分配，以消减市场中的非正常价格寻租和降低市场运行效率的行为。此外，因中小企业在规模、资质、规范标准等方面很难具备参与国家饲用粮配额分配的要求，建议由年饲料产量超过百万吨的集团企业参与分配（2020年我国年产百万吨以上规模饲料企业集团有33家，占全国饲料总产量的 54.6%），按各集团企业年度产量占比，重新核定政策性配额分配比例，推动饲料养殖行业集约化、规模化、高质量发展，巩固我国粮食安全。

二是建议优化库存粮饲用拍卖机制，饲料加工企业直接参与库存粮饲用定向拍卖。目前，库存粮饲用定向拍卖主要由央企竞拍后加工转化，定向销售给饲料养殖企业用于饲料加工。这种机制不仅增加了交易流程，大幅增加了使用成本，同时在倒买倒卖的过程中也增加了饲用粮转向其他粮食用途的风险，降低了社会运行效率，对饲料加工企业也是极其不公平的。因此，建议在严格管控销售、运输、加工和使用环节的基础上，直接面向饲料加工企业开放库存粮饲用拍卖。