1 我国畜牧业遭遇内外风浪冲击
近十几年来, 由于遭遇来自内部或外部的各种风浪冲击, 使我国畜牧业经常处于波动之中, 难以保持持续稳定的发展, 甚至陷于困境。
1.1 遭遇动物疫病风浪冲击
我国动物疫病一直比较复杂,疫病多, 疫情不断, 流行广泛, 危害严重, 近十几年来又呈现出“旧病未除, 新病又发”的严峻局面, 使我国畜牧业经常遭遇动物疫病的冲击, 造成严重的损失。据有关资料称, 目前,我国猪、牛、羊、禽的死亡率分别达8%、1%、4%和18%, 多数为动物疫病所致。每年因发病死亡造成的直接经济损失高达200～250 亿元, 约相当于畜牧业总产值的2.5%～3.1%。由于动物疫病造成的动物生产性能降低、畜产品品质下降、饲料消耗增加、人工浪费、防治费用增加、环境损害及相关产业的经济损失就更加巨大, 估计约为发病死亡造成损失的3～5倍。特别是近几年来, 我国禽流感、口蹄疫等重大动物疫病不断发生。据农业部的统计, 2005 年以来, 我国共发生了35 起高致病性禽流感疫情, 分布14 个省、自治区。其中, 2006 年发生3 起。共有19.4 万只家禽发病, 死亡18.6 万只, 扑杀2284.9 万只。由于发生人感染死亡的病例, 导致严重的消费恐慌。禽类产品消费量锐减, 价格暴跌, 使家禽养殖农户和龙头企业损失惨重。整个家禽业损失已超过500 亿元。禽流感不仅严重冲击了我国的家禽业, 而且由于形成“多米诺骨牌”效应, 使家禽业的产业链条岌岌可危。几年来, 我国口蹄疫疫情亦呈多发态势。2005 年, 山东、青海、北京、江苏、新疆等地发生了口蹄疫疫情。2006 年又在甘肃、青海、宁夏、湖北等地发生。禽流感、口蹄疫等动物疫病困扰着我国畜牧业发展。
1.2 遭遇市场低迷风浪冲击 近几年来, 由于发生人-
猪链球菌病、禽流感、口蹄疫等动物疫病抑制了消费需求, 使我国畜产品市场持续低迷, 2005 年以来, 国内市场禽类产品销量已经下降了70%, 价格下降了30%以上。2006 年1～4 月份, 我国肉禽及其制品价格同比分别下降4.6、6.6、7.8 和8.7%。鲜蛋价格分别下降8.6、14.1、11.3 和10.4%。家禽业和养猪业面临前所未有的困难, 家禽业龙头企业普遍处于禽肉销量、价格、效益下降和产品库存猛增、银行银根紧缩的状况。2006 年以来生猪价格一落再落。目前大部分地区的猪价已跌至近几年来的最低点, 生猪养殖处境艰难。
1.3 遭遇国外倾销风浪冲击 在国内市场持续低迷的情况下,
我国还遭遇国外畜禽产品低价倾销的风浪冲击, 出口减少, 进口增加。据海关统计, 2006 年1～4 月, 我国肉及食用杂碎进口金额2.07 亿美元, 同比增长50.2%; 出口2.06 亿美元, 同比下降15.4%。鲜冻猪肉出口数量下降18.7%, 金额下降27%; 活家禽出口数量下降17.2%, 金额下降14.8%; 冻鸡出口数量和金额分别下降38%和34%。在国内外产品品质没有较大差别的情况下, 低廉的价格是国外肉和禽类产品大量涌入我国的一个主要原因。原来国内市场鸡腿的价格每吨在1.18～1.3 万元, 而进入我国的国外同类产品却只卖7000 元左右, 比国内产品价格要低5000 元左右。受禽流感影响, 某些国家出口给其他国家和地区的禽类产品遇到一定的阻力,所以变相地压低价格, 销售给中国等暂未对禽类产品进口严格设限的国家。不同的消费习惯也是造成国外禽类产品价格低的重要原因。在进口的禽类产品中, 鸡肉和鸡杂碎是主角。许多国外的消费者普遍喜欢食用鸡胸肉, 而我国的消费者却比较喜欢食用鸡翅、鸡腿、鸡爪、鸡杂碎等鸡的副产品。因此,国外厂家便把在本国不被消费者接受的副产品以低价销售到了我国, 不断蚕食着国内的市场份额。特别是我国为了履行加入WTO 的关税减让承诺, 农产品关税经过2002～2004年连续三年削减后, 已经降到15.35 %, 远远低于62%的世界农产品关税平均水平, 成为世界上农产品关税最低的国家之一, 进一步降低了发达国家低价畜产品向我国倾销的门槛,加大了对我国畜牧业的冲击和压力。
1.4 遭遇技术壁垒风浪冲击 由于动物疫病和药物残留等原因,
我国畜禽产品出口经常遭遇国外技术壁垒的封阻。例如, 我国禽类产品主要出口日本, 但是, 在日本日益严格的要求面前经常受挫, 不是封关就是退货, 每次都给我国的对日出口企业和养殖农户造成严重的损失和冲击。日本政府于2006 年5 月29 日实施食品和农产品中化学品残留限量标准“肯定列表制度”后, 对我国农产品和动物性食品进入日本市场形成了更高的难以跨越的门槛。“肯定列表制度”使我国对日出口产品的检测项目大幅度增加, 限量指标更为严格,__检测费用成倍增加, 通关速度大大减缓, 出口成本大幅度提高。例如, 按照“现行标准”, 猪肉只检测25 项, 实施“肯定列表制度”后上升至425 项, 检测费用可达到85000 元。浙江猪肉的平均出口价格折合人民币14400 元左右, 也就是说, 如果出口10 吨猪肉, 其中6 吨猪肉的收益就要被高昂的检测费用吃掉了, 加上正常的饲养成本和出口关税, 每批猪肉要达到20 吨才能保本。
2 美国应对养牛业遭遇疯牛病冲击时的做法
美国是一个畜牧业发达的国家, 仅牛肉业总产值估计就可以达到1750 亿美元, 支撑了100 多万个企业、农场和饲养场。每年仅牛肉出口的贸易额就有32 亿美元, 已经成为支撑美国经济成长的重要动力。但是, 自从2003 年12 月23 日在华盛顿州发现首例疯牛病病例以来, 包括中、日、韩等30 多个国家和地区都对美国牛肉关上了大门, 使美国养牛业和牛肉出口遭受了严重的冲击。为了降低疯牛病对美国牛肉出口冲击的影响, 保护美国的养牛业, 美国政府立即开始了一系列应对疯牛病冲击的活动。刚刚宣布发现疯牛病病例, 白宫发言人麦克莱伦就对外表示, 尽管外界对美国出现疯牛病的担心不断增加, 但总统布什作为德克萨斯这个养牛大州的前任州长目前没有停止食用牛肉的打算, 总统仍在继续吃牛肉。麦克莱伦还表示, 美国的食品供应非常安全, 疯牛病的发现对于公众的威胁很小。2004 年1 月22 日, 美国农业部长安·维尼曼女士宣布, 美政府正在考虑给全国的牛羊“上牌照”, 以便日後能够迅速、准确地辨认那些可能感染上疯牛病或者其他疾病的牲畜。维尼曼指出, 眼下波及全美的疯牛病恐慌使政府不得不考虑启动这一“全国牲畜识别系统”, 它将详细地记录每头牲畜的出生年月、身体状况以及交易情况等信息, 使美国所有农场都纳入该系统的监控之下。美国农业部还为农场主提供一笔经费, 让农场主购买镇静剂。这种镇静剂可以有效地检出牛是否感染疯牛病。在每年屠宰的3600 万头牛中, 有20 万头牛经过注射镇静剂安全检验。2 月9 日, 完成了所有调查和扑杀工作, 3 月15 日宣布实施疯牛病检测计划, 并将30 个月以上的牛脑组织、眼睛、颅骨、脊髓、脊椎骨、背根神经和所有月龄牛的扁桃体、小肠列为特别危险物质, 禁止将其用于人类食品。所有不能站立和行走的牛都要在屠宰场销毁。美国农业部兽医服务局副局长致信64 个国家的农业主管当局, 说明发现疯牛病病例后美国政府所做的工作和采取的措施, 呼吁这些国家放弃对美国牛肉的禁令。在极力增强消费者对美国牛肉信心的同时, 美国政府还先后派出许多特使到各国进行游说, 向世界证明美国的牛肉是安全的, 为恢复内国牛肉出口大造舆论。
日本进口牛肉的一半以上来自美国, 是美国牛肉的最大进口国, 2003 年进口美国牛肉的金额高达15 亿美元, 对美国牛肉出口举足轻重, 美国政府把工作的重点放在尽快打开日本市场上。2003 年12 月29 日, 美国农业部特使戴维·黑格伍德就在东京会晤了日本农林水产省、厚生劳动省的官员, 敦促日本解除对美国牛肉的进口禁令。2004 年9 月23日, 利用联大会议的间隙, 美国总统布什与日本首相小泉举行了会晤, 就尽快解决美日牛肉贸易争端问题的重要性达成了一致。两人都表示, 美日已在牛肉贸易问题上取得了突破性进展, 但还需作进一步努力。两国会在随后举行一系列会谈, 促使日本向美国放开其牛肉市场。2005 年3 月9 日晚,布什同小泉举行了电话会谈, 强烈敦促小泉发挥领导力, 使日本迅速恢复进口美国产的牛肉。国务卿赖斯也亲赴日本,为美国产牛肉重新进入日本市场打通渠道, 坚称“美国的牛肉是安全的”, 要求日本尽早恢复进口美国牛肉。2005 年11月2 日, 美国贸易代表波特曼再次敦促日本尽快恢复进口美国产的牛肉。美国农业州的参议员甚至扬言, 如果日本没有在12 月31 日之前解除禁令, 将考虑动用贸易制裁。在美国各方面的巨大压力下, 2005 年12 月12 日, 日本宣布重新进口美国产牛肉。虽然日本大多数民众反对进口美国牛肉, 但是, 是否解禁已经成为日美间的政治问题, 美国国会对日本的不满越来越强烈, 日本政府急于解决这个影响日美关系的问题, 于是以近乎“政治决断”的方式作出了解禁决定。
韩国是仅次于日本和墨西哥的美国牛肉第三大出口市场。2003 年底美国发现疯牛病病例后, 韩国禁止了美国牛肉的进口。2005 年12 月, 日本政府决定解除从美国进口牛肉的禁令后, 美方一再要求韩国也取消这一禁令。经过多次磋商, 韩国政府宣布从2006 年6 月7 日起, 恢复从美国进口牛肉。我国也是美国牛肉的一个重要出口市场, 在2003 年我国禁止进口美国牛肉之前, 每年进口美国牛肉的贸易额都在1 亿美元左右, 一度曾是第七大美国牛肉进口国。我国禁止进口美国牛肉后, 美国政府一直要求我国恢复进口美国牛肉。中美官员定于2006 年4 月11 日举行高层会晤后, 国参议院20 位议员致信美国总统布什, 要求布什总统利用与中国领导人会晤的机会, 推动恢复向中国出口美国牛肉。4月11 日, 中美第17 届商贸联委会在华盛顿举行。双方在会后的新闻发布会上宣布, 中国已同意, 在技术性细节得到解决之后, 有条件恢复进口美国牛肉。接着, 我国宣布恢复进口曾因疯牛病疫情而受禁的美国牛肉。在美国政府的积极工作下, 香港特区、泰国、越南等国家和地区也先后决定撤销美国牛肉的进口禁令。
美国应对疯牛病风浪冲击非常清楚地表明, 市场特别是国际市场对畜牧业持续发展的重要性。对于一个畜牧业大国来说, 市场就是其发展的生命线。因此, 美国政府应对疯牛病风浪冲击时采取的主要对策就是, 对内加强疯牛病的防控,对外想方设法尽快打开被关闭的国外市场大门, 让美国牛肉重新进入国际市场。只要将门打开了, 剩下主要是企业的事了。美国政府不仅在畜牧业遭遇风浪时尽其所能抗击风浪的冲击, 而且在平时就有全面、系统、完善的促销计划与政策,促进美国畜产品扩大国际市场的份额。目前, 美国畜产品的出口量已经占到国内消费量的10%左右, 而在上世纪90 年代初还不到5%。其中, 肉类出口占世界的15%, 奶类出口占世界的3%, 蛋类出口占世界的8%～9%。美国畜产品产量大, 竞争力强, 多数年份的出口量大于进口量。这与美国政府大力推动畜产品出口是分不开的。为了促进畜产品的出口,美国制定了专门的出口促进计划, 主要包括市场准入计划、外国市场发展计划、奶制品出口激励计划等等。“市场准入计划”( Market Access Program, MAP) 的主要目标是鼓励发展、保持和扩张美国的农产品市场, 刺激和增加小公司出口的兴趣, 打开新的市场, 抵消不公平的海外竞争以及增加美国农产品的商业销售。其中, 该项目资助产品包括奶制品、鸡蛋、饲料、蜂蜜、肉、宠物食品、禽肉、牛脂、葡萄干、大米、大马哈鱼、大豆、草毒和小麦等。2002 年的农场安全和农村发展法( FSRDA) 加大了对MAP 的资助力度, 计划的资金不断增长,2003 年为1.1 亿美元, 2004 年为1.25 亿美元, 2005 年为1.4亿美元, 2006～2007 年为2 亿美元, 达到了原有规模的两倍。其他的如外国市场发展( 合作者) 计划( Foreign Market Development( Cooperator) Program, FMDP) 、新兴市场计划( the Emerging Markets Program, EMP) 、质量样品计划( The Quality Samples Program, QSP) 中都有涉及畜产品的项目。奶制品出口激励项目( Dairy Export Incentive Program DEIP) 。该项目的主要目标是为奶制品生产者的发展出口市场, 帮助美国奶制品生产者、加工商和出口商进入外国市场, 这些出口市场由于目前其他国家的补贴政策而使美国奶制品缺乏竞争力。奶制品出口促进项目为美国出口商建立了相应平台,帮助美国出口商进入世界市场。美国农业部采取现金支付给出口商, 允许他们以低于成本的价格出售一定数量的奶制品。符合条件的产品是奶粉、脱脂奶粉、干酪、意大利干酪、高达( 荷兰干酪) 、羊乳酪、乳酪和美国加工干酪。每个出口商通过向美国农业部递交申请书要求获得补贴。
此外, 美国政府还加大了畜牧业的基础性投入, 为私人牧场的保护和改善提供技术和教育援助。为了提高新农牧场主、青年农民和农业雇工等弱势群体的生存竞争能力, 还致力于对新牧场主、青年农民和农业雇工提供各种援助, 为开展新牧场主培训、教育、技能拓展和技术援助服务的机构提供经费支持。实施了收入支持政策和价格支持政策。收入支持政策主要包括牛奶收入损失合同项目、牲畜补偿项目以及家畜援助项目等。牲畜补偿项目始于2002 年, 对那些由自然灾害导致畜产品损失的合法拥有者进行直接补偿。用于该项目的总资金没有设置上限。价格支持政策主要对牛奶及其制品实行价格支持计划。这些政策和措施都起到了抗击自然灾害和市场波动等风浪冲击的作用, 有效地保证了畜牧业持续稳定发展。
3 畜牧业遭遇风浪冲击我国政府当如何作为
最近, 农业部发出通知, 提出了促进畜牧业平稳发展的九条措施。但是, 总的说来, 这些措施力度还不够大, 很难起到使我国畜牧业在短时间内走出困境的作用。减少和防止风浪冲击, 保持畜牧业持续稳定发展, 还应当根据我国的实际情况, 从政府角度出发, 采取一些具有强大推动力既可以抵御风浪冲击又可以保持长治久安的政策与措施。
3.1 要转变应对风浪冲击的观念
可以清楚地看出, 美国在应对疯牛病风浪冲击时有一个突出的特点, 就是政府主导,调动一切可以调动的资源和力量抗击风浪。这在观念上与我国有很大不同。在我国, 当畜牧业遭遇风浪冲击时, 往往是先由畜牧业自身进行抵御, 但由于势单力薄, 往往很难奏效。接着才是部门出来说话。虽然也能起到一定的作用, 但是, 作用有限, 基本上是顺其自然。在我国畜牧业发展已经置于全球化大背景的情况下, 只靠农业部一个部门抗击风浪冲击已经显得力不从心。美国的做法给我们的一个最大启示, 就是任何一个国家包括畜牧业在内的产业遭遇风浪冲击时, 没有政府主导抗击风浪是不行的。特别是我国畜牧业仍以千家万户的农民分散饲养为主, 其自身抵御风浪冲击的能力极弱, 即使是一些微风小浪也可能使生产者无法承受, 更需要政府保驾护航。政府要转变观念, 建立抗击风浪冲击的保护机制, 一旦发生风浪可以立即启动, 发挥作用, 减轻冲击, 而不是风浪形成灾害后才下发文件应对。
3.2 要切实落实各项扶持政策措施
为了把畜牧业建设成大产业, 2001 年, 国务院办公厅曾转发过农业部《关于加快畜牧业发展的意见》, 在我国发生禽流感疫情冲击家禽业发展时, 国务院办公厅下发了《关于扶持家禽业发展的若干意见》, 包括农业部最近下发的文件, 应当说提出的政策措施都是好的。但是, 这些政策措施一般都很难落实, 往往成了纸上谈兵, 使翘首以盼的生产者和企业有画饼充饥之感。特别是部门出台的一些政策措施, 多数都是技术性的, 占位低, 力度小, 针对性不强。就是这样的政策措施也常常不能迅速到位,发挥作用。各级政府不仅应当成为这些政策措施的执行者,更应当努力通过发挥政府的职能作用保证这些政策措施及时有效的贯彻落实, 真正成为抗击风浪的“保护伞”。
3.3 要下大力气开拓国际市场
美国不仅在遭遇疯牛病风浪冲击时大力甚至是强力打开被关闭的国际市场大门, 就是在平时也致力于开拓国际市场, 扩大本国畜产品在国际市场占有的份额。我国也是畜牧业大国, 而且畜牧业已经纳入全球经济一体化之中, 特别是在国内畜产品市场处于饱和的情况下, 开拓国际市场势在必行, 至关重要。在国际市场竞争日趋激烈的情况下, 开拓国际市场不是一件易事, 更不是企业自身所能完全办到的。除了企业、行业协会的努力外, 政府起着非常重要和关键的作用。面对国内外市场日益激烈的竞争趋势, 政府应当制定全面、系统、有力的畜产品出口促进政策与计划, 为扩大畜产品出口营造参良好的外部环境。一是政府要帮助畜产品出口企业提高跨越国际市场门槛的能力, 尽快按照国际标准制定畜产品标准, 鼓励畜产品出口企业采用国际标准, 积极帮助企业通过ISO9000、ISO14000、ISO22000 以及HACCP ( 危害分析与关键控制点)等认证, 提高我国畜产品跨越国际市场门槛的能力。二是政府要切实加强兽医管理和疫病防制工作, 建立动物疫病检测系统, 制订有效的防治及扑灭计划, 建立相对独立的防检疫工作管理体系和检验检疫制度, 加强基础设施建设, 增强服务功能, 努力提高动物产品卫生质量。特别是加快兽医工作与国际接轨的步伐, 力争使我国的无规定疫病区得到国际承认, 力争进口国按照OIE 的标准给予我国动物疫情区域化待遇。三是政府要积极扶持畜牧业生产要素, 提高我国畜牧企业的竞争能力。主要在科技开发、技术改造、技术服务、环境治理、投融资政策、税收优惠等方面提供扶持政策。四是政府要下大力气促使进口国对我国开放市场。我国禽杂碎进口最多的基本上是来自严格限制甚至禁止我国鲜冻禽肉甚至熟制品出口的国家和地区, 应本着对等和公平贸易原则, 加大谈判力度, 在开放我国市场的同时, 迫使对方开放市场。
3.4 要有效防范国外畜产品涌入
政府应当采取有效措施防范国外畜产品的涌入, 一方面, 充分合理利用技术贸易壁垒措施, 通过建立和完善我国SPS、TBT 措施, 制定严格的卫生安全标准、实施精密的检验检疫、加强对冷库和国内市场的检验监管等方式控制畜产品进口, 做到在不违反WTO 原则的前提下, 控制国外畜产品大量进口给国内市场带来的冲击; 另一方面, 要充分发挥行业经济组织的作用, 对从国外进口畜产品由相应的行业协会进行调控。此外, 政府还应当加大打击畜产品走私的力度。近几年来, 不法分子走私畜产品比较严重。特别是世界禽肉生产国把香港作为集散地和中转站, 将禽肉产品大量走私到我国内地。走私产品特别是来自疫区的产品不仅逃避了国家税收, 冲击了国内市场, 而且很容易将疫情传入我国。政府有关部门要查明禽肉产品走私的渠道, 严厉打击禽肉产品等畜产品的走私活动, 减轻对我国的市场冲击。
3.5 要实行严格的产业准入制度
我国畜牧产业随意自由进入, 即使《畜牧法》也没有涉及产业准入问题。由于缺乏产业准入制度, 造成我国畜牧业至今仍以千家万户传统落后的生产方式占主导, 生产规模小, 水平低, 生产随意性大, 极易受动物疫病、市场低迷等风浪的冲击, 使畜牧业难以保持平稳发展。应当从我国实际出发, 逐步建立起严格的产业准入制度。政府应当制定相应的政策、措施与规划, 积极推进产业准入制度的建立与实施。在我国发生禽流感疫情期间, 一些地方采取禁止少量散养、提高畜牧业准入门槛的做法以及建立标准化养殖小区和实行“公司+ 基地+ 标准化”的生产方式已经在建立畜牧业产业准入制度方面开了一个好头。
